TVR 2000 Nr. 2

Kein Anspruch auf Einbürgerung. Willkürfreies Einbürgerungsverfahren

§ 5 KBüG, § 6 KBüG, § 2 Abs. 1 KV

1. Ein Anspruch auf Einbürgerung besteht seit der Revision des KBüG nicht mehr.

2. Im Gegensatz zum Gemeindeorgan, das über die Einbürgerung entscheidet, steht der vorbereitenden Einbürgerungskommission kein erheblicher Ermessensspielraum zu. Sie hat die Voraussetzungen für die Einbürgerung objektiv zu prüfen und muss, wenn die Voraussetzungen gegeben sind, Antrag auf Einbürgerung stellen.

Das Ehepaar A, türkische Staatsangehörige, stellte beim Gemeindeparlament der Stadt R ein Gesuch um Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht. Daraufhin teilte die Einbürgerungskommission der Stadt R den Eheleuten A mit, das Einbürgerungsgesuch werde dem Gemeindeparlament nur auf ausdrückliches Verlangen vorgelegt, da sie zur Auffassung gelangt sei, es ermangle an der gesetzlich verlangten genügenden Existenzgrundlage. In der Folge sprachen die Eheleute beim Stadtrat vor, doch hatte auch dieser Zweifel an der genügenden Existenzgrundlage, weshalb er dem Gemeindeparlament ebenfalls Antrag auf Ablehnung des Gesuchs stellte. Am 26. März 1999 teilte das Gemeindeparlament den Eheleuten A mit, ihr Gesuch sei mit 19 zu 17 Stimmen abgelehnt worden.
Gegen diesen Entscheid erhoben die Eheleute A Rekurs beim DJS, welches diesen guthiess und von der Stadt verlangte, die Einbürgerung vorzunehmen. Dagegen wiederum erhob die Stadt R Beschwerde beim Verwaltungsgericht, welches diese teilweise gutheisst.

Aus den Erwägungen:

2. Die Beschwerdeführerin bringt zur Begründung ihrer Anträge zusammengefasst vor, nach Bundesrecht bestehe kein Anspruch auf Einbürgerung. Auch das kantonale Recht statuiere einen solchen Anspruch nicht. Der Entscheid VGE 71/1994 könne nicht unbesehen auf den vorliegenden Fall angewendet werden, da in der Zwischenzeit das neue KBüG in Kraft getreten sei. Dieses Gesetz sehe in § 3 vor, dass über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts die Gemeinde in geheimer Abstimmung zu beschliessen habe. Ein Anspruch auf Erteilung bestehe jedoch nicht. § 6 Abs. 1 KBüG bestimme, dass der Bewerber für die Einbürgerung geeignet sein müsse. Die in Abs. 2 dieser Bestimmung genannten Voraussetzungen seien Minimalvoraussetzungen, welche die Gemeinden zwingend zu prüfen hätten. Selbst wenn diese Minimalvoraussetzungen erfüllt seien, bestehe kein Anspruch auf Einbürgerung. Das Bundesgericht habe mehrfach festgehalten, dass auch sachfremde Motive, wie beispielsweise persönliche oder politische Motive berechtigten, Einbürgerungsgesuche abzuweisen. Die Vorinstanz gehe zu Unrecht davon aus, dass das kantonale Recht in § 6 KBüG die Voraussetzungen für die Einbürgerung regle. Dies sei früher unter dem alten Recht noch der Fall gewesen. Nach grammatikalischer und teleologischer Auslegung sei der Sinn des Gesetzes ebenfalls klar. In materieller Hinsicht müsse festgestellt werden, dass die Zweifel an der genügenden Existenzgrundlage berechtigt seien. Die Beschwerdegegner hätten zwar ein Erwerbseinkommen von Fr. 64 000.– und einen Liegenschaftenertrag von Fr. 6 000.–, würden aber lediglich Fr. 39 000.– pro Jahr versteuern.
Dem halten die Verfahrensbeteiligten entgegen, die Voraussetzungen für die Einbürgerung seien vom KBüG abschliessend geregelt. Die Gemeinden hätten nur einen engen Beurteilungsspielraum. Ob die Gemeinde einen erheblichen Ermessensspielraum habe oder nicht, müsse nach kantonalem Recht beurteilt werden. Deshalb sei der von der Beschwerdeführerin zitierte Bundesgerichtsentscheid, der den Kanton Genf betreffe, nicht massgebend. Die in § 6 Abs. 2 KBüG umschriebenen Voraussetzungen seien nicht ein Minimalstandard, sondern kantonalrechtliche Voraussetzungen, wobei die Gemeinde keine weitergehende Autonomie mehr habe. Es dürfe durchaus auf die Materialien abgestellt werden, da das Gesetz noch nicht alt sei. Nach dem Votum von Altregierungsrat Dr. H. Bürgi bestehe mit der Erfüllung der bundesrechtlichen Voraussetzungen und nach der ratio legis ein kantonalrechtlicher Anspruch auf Einbürgerung. Würde überhaupt nie ein Anspruch bestehen, werde der Willkür Tür und Tor geöffnet. Träfe die Ansicht der Beschwerdeführerin zu, könnten die Einbürgerungsgesetze ja ersatzlos gestrichen werden. Das Verwaltungsgericht habe entschieden, dass ein Gesuch nicht aus völlig sachfremden Gründen rein willkürlich abgelehnt werden dürfe. In materieller Hinsicht sei festzustellen, dass die Einkommensverhältnisse durchaus eine genügende Existenzgrundlage böten. Die Verfahrensbeteiligten lebten seit nunmehr 26 Jahren ununterbrochen in R, sie seien nie betrieben worden und hätten keine Schulden. Die beiden Töchter stünden im Erwerbsleben. Der Tatbeweis, dass eine langfristige und gesunde finanzielle Existenz vorhanden sei, sei eindrücklich erbracht worden.

3. a) Laut Art. 12 Abs. 1 BüG wird mit der Einbürgerung in einem Kanton und einer Gemeinde im ordentlichen Verfahren das Schweizer Bürgerrecht erworben. Die Einbürgerung ist gemäss Abs. 2 dieses Artikels nur gültig, wenn eine Einbürgerungsbewilligung der Bundesbehörde vorliegt. Vor Erteilung der Bewilligung ist zu prüfen, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist, mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist, die schweizerische Rechtsordnung beachtet und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (Art. 14 BüG). Das Verfahren gliedert sich somit in zwei Phasen, indem zuerst bei der Bundesverwaltung eine Einbürgerungsbewilligung erhältlich gemacht werden muss und hernach beim Kanton und einer Gemeinde das Gesuch um Einbürgerung gestellt werden kann.
Unbestrittenermassen verfügen die Eheleute A seit dem 7. August 1998 über eine Einbürgerungsbewilligung des Bundes. Sie haben in der Folge beim Stadtrat R ein Gesuch um Einbürgerung gestellt und beantragt, dass dieses an das Gemeindeparlament als zuständige Instanz weitergeleitet wird. Wie in allen anderen Kantonen auch, haben die Beschwerdeführer zuerst das Kantons- und Gemeindebürgerrecht zu erwerben, wobei das Gemeindebürgerrecht Grundlage für das Kantonsbürgerrecht ist (§ 2 KBüG). Bevor das Gemeindebürgerrecht erworben werden kann, hat die Gemeindebehörde die Eignung des Bewerbers zu prüfen (§ 6 Abs. 2 KBüG), wobei die Kriterien dieselben sind wie in Art. 14 BüG, ergänzt durch das Kriterium, dass der Bewerber über eine ausreichende Existenzgrundlage verfügen muss. Die vorliegend zur Prüfung des Einbürgerungsgesuchs zuständige Einbürgerungskommission der Stadt R gelangte zur Auffassung, dass beim Ehepaar A eine ausreichende Existenzgrundlage nicht vorhanden sei, was sie entsprechend der Vorschrift von § 6 Abs. 1 KBüV den Eheleuten A auch mitteilte. Dennoch bestanden die Eheleute A darauf, dass das Gesuch dem zuständigen Gemeindeorgan unterbreitet werde. Dieses entschied darüber gemäss § 3 Abs. 2 KBüG in geheimer Abstimmung und lehnte das Gesuch mit 19 zu 17 Stimmen ab.

b) Hauptfrage im vorliegenden Fall ist, ob gemäss der heute geltenden gesetzlichen Ordnung ein Anspruch auf Einbürgerung besteht, wenn die Eignungsvoraussetzungen nach § 6 Abs. 2 KBüG erfüllt sind.

aa) Das Verwaltungsgericht hatte sich bereits 1994 mit zwei Fällen zu befassen, in denen die Frage zu behandeln war, ob ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung besteht, wenn die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. hierzu VGE 70 und 71 vom 15. Juni 1994). In diesen Entscheiden hatte sich das Verwaltungsgericht mit § 17 des damals geltenden (und in der Zwischenzeit aufgehobenen) aKBüG zu befassen. Diese Bestimmung hatte die Marginalie «Anspruch auf Einbürgerung» und lautete in Abs. 1 wie folgt: «Kantons- und Schweizer Bürgern, die seit mindestens sechs Jahren, sowie Ausländern, die seit mindestens zehn Jahren in der Ortsgemeinde ordentlichen Wohnsitz haben und welche die Voraussetzungen von § 9 dieses Gesetzes erfüllen, ist das Bürgerrecht auf Gesuch hin zu erteilen.» Das Verwaltungsgericht führte zur Auslegung dieser Bestimmung folgendes aus: «Für einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung spricht – wie gesagt – einerseits der Randtitel von § 17 aKBüG, andererseits aber auch der Wortlaut (« …Ausländern, welche die Voraussetzungen … erfüllen, ist das Bürgerrecht auf Gesuch hin zu erteilen»), ebenso die Praxis des Departements und früher des Regierungsrates (Grundsätzliche Entscheide 1983, Nr. 21).»
Mit Bezug auf das heute geltende KBüG ist festzustellen, dass weder eine Formulierung besteht, die analog § 17 Abs. 1 aKBüG einen Anspruch auf Einbürgerung vermittelt, noch findet sich eine andere Bestimmung, aus der sich zusammen mit der Marginalie ein solcher Anspruch ableiten liesse. § 5 Abs. 2 KBüG lautet wie folgt: «Ausländer, welche die Eidgenössische Einbürgerungsbewilligung besitzen, können sich um die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht bewerben, wenn sie bei Einreichung des Gesuchs ihren Wohnsitz seit mindestens drei Jahren ohne Unterbruch in der Politischen Gemeinde haben und während insgesamt mindestens sechs Jahren im Kanton wohnhaft sind.» Weiter wird in § 6 Abs. 1 ausgeführt, die Einbürgerung des Ausländers setze voraus, dass der Bewerber hierzu geeignet sei. Eine Formulierung, aus der sich ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung ableiten liesse, ist heute nicht mehr vorhanden. Die grammatikalische Auslegung des KBüG ergibt somit, dass ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung aus diesem Gesetz nicht mehr abgeleitet werden kann.

bb) Aufgrund der Materialien zum KBüG könnte man allerdings zum Schluss kommen, dass nach der ratio legis ein kantonal-rechtlicher Anspruch auf Einbürgerung besteht (vgl. Votum Regierungsrat Dr. H. Bürgi auf S. 11 des Protokolls zur 1. Sitzung vom 28. Februar 1991 der vorberatenden Kommission des Grossen Rates zum KBüG). Dieses Votum, bei dem Regierungsrat Dr. H. Bürgi klar ausführt, dass in einem Fall, in dem ein Ausländer alle Voraussetzungen erfülle und die Fristen eingehalten seien, ein Anspruch im Rechtsmittelverfahren auf Einbürgerung bestehe, ist jedoch etwas differenzierter zu betrachten. Auf S. 7 des Protokolls führt Regierungsrat Dr. H. Bürgi aus, dass unter dem alten Recht ein Anspruch nur unter dem zeitlichen Gesichtspunkt bestanden habe. Um eingebürgert zu werden, habe der Bewerber zusätzlich auch die persönlichen Voraussetzungen der Eignung erfüllen müssen. Somit sei nach Ablauf der Zehn-Jahresfrist nur ein Scheinanspruch auf Einbürgerung entstanden. Da diese Regelung immer wieder zu Problemen Anlass gegeben habe, sei beschlossen worden, diesen Anspruch abzuschaffen. Neu sei bestimmt worden, dass man ab einem gewissen Zeitpunkt eingebürgert werden könne, aber nur, wenn die persönlichen Voraussetzungen ebenfalls erfüllt seien. Auf S. 9 des Protokolls wird weiter ausgeführt, dass der Unterschied zwischen altem und neuem Recht darin bestehe, dass jemand bereits ab zwei Jahren eingebürgert werden könne. Die zweijährige Wohnsitzdauer gebe ihm jedoch keinen Anspruch, vielmehr müsse er auch die persönlichen Voraussetzungen der Eignung erfüllen. Man habe die Gemeinden sensibilisieren wollen, dass sie sich vermehrt mit der Frage der Eignung auseinandersetzen und begründen würden, weshalb jemand nicht eingebürgert werden solle.
Somit steht fest, dass sich die vorberatende Kommission des Problems durchaus bewusst war und dennoch keinen Anspruch auf Einbürgerung statuieren wollte.

cc) Da also die kantonalen Bestimmungen einen Anspruch auf Einbürgerung nicht gewähren und § 3 Abs. 2 KBüG ausdrücklich verlangt, dass über Einbürgerungsgesuche geheim abgestimmt werden muss, lässt sich daraus nur der Schluss ziehen, dass den Gemeinden bei der Entscheidung über eine Einbürgerung ein erheblicher Ermessensspielraum zusteht. Würde tatsächlich ein Anspruch auf Einbürgerung bestehen, so ergäbe die Bestimmung von § 3 Abs. 2 KBüG, wonach die Gemeinde in geheimer Abstimmung über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts entscheidet, zudem keinen Sinn. In diesem Bereich trifft der Stimmbürger oder der Volksvertreter individuell-konkrete Entscheide, was sonst in der Regel den Behörden vorbehalten ist. Entscheide des Stimmbürgers oder des Parlaments entziehen sich jedoch, von wenigen Ausnahmen abgesehen, weitgehend der Kontrolle auf ihre Rechtmässigkeit hin. Dementsprechend ist als Zwischenergebnis festzuhalten, dass die Vorinstanz den Rekurs der Eheleute A zu Unrecht gutgeheissen hat, was wiederum zur grundsätzlichen Gutheissung der Beschwerde führt. Aus den unter E. 4 noch zu zeigenden Gründen rechtfertigt sich jedoch eine vollumfängliche Gutheissung nicht.

4. Die Einbürgerungskommission R gelangte im Rahmen der Eignungsprüfung zur Auffassung, die Eheleute A verfügten im Sinne von § 6 Abs. 2 Ziff. 4 KBüG nicht über eine ausreichende Existenzgrundlage. Begründet wird dies damit, es sei lediglich ein steuerbares Einkommen von Fr. 39 000.– vorhanden, und dies bei einem Bruttoeinkommen von Fr. 65 000.– nebst einem Liegenschaftenertrag von Fr. 6 000.–.

a) Laut § 2 KV ist, wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, an die rechtsstaatlichen Grundsätze dieser Verfassung gebunden. Dieser Grundsatz gilt für jegliche Erfüllung staatlicher Aufgaben. Staatliche öffentliche Aufgabenerfüllung jeder Form bleibt an die rechtsstaatlichen Grundsätze gebunden (Stähelin, Wegweiser durch die Thurgauer Verfassung, Frauenfeld 1991, S. 21). Die Abklärungen, welche die Einbürgerungskommission vornimmt, stellen zweifelsfrei staatliches Handeln dar. Bei ihrer Tätigkeit haben daher auch solche Kommissionen die Grundsätze des Willkürverbotes und der rechtsgleichen Behandlung zu beachten.

b) Wenn auch die Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Einbürgerung besitzen, so haben sie doch zumindest Anspruch darauf, dass das Verfahren bis zum Entscheid über ihre Einbürgerung willkürfrei verläuft. Unbestrittenermassen erfüllen die Eheleute A bis auf eine sämtliche Voraussetzungen für eine Einbürgerung. Umstritten ist lediglich die Frage der ausreichenden Existenzgrundlage. Dies kommt in den Akten klar zum Ausdruck und dürfte letztlich auch für den Entscheid über das Einbürgerungsgesuch ausschlaggebend gewesen sein. Mit Bezug auf das Erfordernis der ausreichenden Existenzgrundlage ergibt sich in den Akten folgendes Bild: Das Ehepaar A wurde noch nie beziehungsweise nur zu Unrecht betrieben und ist mit keinem Verlustschein im Betreibungsregister aufgeführt. Fürsorgeleistungen mussten nie erbracht werden. Die beiden Töchter sind in der Zwischenzeit volljährig und offenbar wirtschaftlich selbständig, was nicht bestritten wird. Somit muss das Einkommen des Ehepaars lediglich für den eigenen Lebensunterhalt ausreichen. Die Eheleute A leben seit 26 Jahren ununterbrochen in R und geniessen einen guten Leumund. A arbeitet seit 23 Jahren bei der gleichen Firma, nämlich bei der S AG, die ihm ein ausgezeichnetes Zeugnis ausstellt. Gemäss übereinstimmenden Feststellungen von Beschwerdeführerin und Verfahrensbeteiligten liegt ein gesamtes Bruttoeinkommen von Fr. 65 000.– nebst Liegenschaftenertrag von Fr. 6 000.– vor, wobei lediglich Fr. 39 000.– versteuert werden. Diese Angaben lassen sich aufgrund der Akten nicht verifizieren, da nur die Steuerausweise, nicht aber die Steuererklärungen vorliegen. In den früheren Jahren erzielten die Eheleute lediglich ein steuerbares Einkommen von Fr. 29 800.–. Offenbar verfügt nun aber auch die Ehefrau über ein Einkommen, das im Steuerausweis 1998 wohl noch nicht enthalten war (Lohnabrechnung August 1997). Das steuerbare Einkommen ist wahrscheinlich aufgrund der Schuldzinsen und weiterer zulässiger Abzüge, die geltend gemacht werden können, entsprechend tief. Allerdings ist dieses Einkommen wohl höher als in den früheren Jahren, in denen die Verfahrensbeteiligten aber auch keine Schulden hatten. Berücksichtigt man beim steuerbaren Einkommen die vorgenommenen Abzüge, so erhellt, dass das effektiv zur Verfügung stehende jährliche Einkommen entsprechend höher ist, also sicher einiges über Fr. 40 000.– liegt. Zudem scheinen es die Verfahrensbeteiligten zu Liegenschaftsbesitz gebracht zu haben. Auch dies wird von Seiten der Einbürgerungskommission mit keinem Worte erwähnt. Unter diesen Umständen hätte – etwa unter Zuhilfenahme der SKOS-Richtlinien – näher dargetan werden müssen, weshalb das Einkommen des Ehepaars A keine genügende Existenzgrundlage darstellt. Der Antrag der Einbürgerungskommission, das Gesuch wegen mangelnder Existenzgrundlagen abzuweisen, ist daher ungenügend begründet und somit willkürlich. Aufgrund der vorhandenen Unterlagen wäre beim Ehepaar A eher auf eine ausreichende Existenzgrundlage im Sinne von § 6 Abs. 2 Ziff. 4 KBüG zu schliessen. Es ist allerdings nicht Sache des Verwaltungsgerichts, hierüber nähere Abklärungen zu treffen.

c) Wie bereits erwähnt, sind sowohl die Abstimmungen im Stadtrat als auch im Gemeindeparlament, das letztlich über die Einbürgerungsgesuche entscheidet, äusserst knapp ausgefallen. Der Stadtrat hat nur aufgrund des Stichentscheides des Präsidenten einen negativen Antrag gestellt, das Gemeindeparlament hat das Gesuch letztlich nur mit zwei Stimmen Unterschied verworfen. Die allgemeine Erfahrung zeigt jedoch, dass sowohl der Stadtrat als auch die Gemeinderäte in aller Regel den Anträgen der Einbürgerungskommission folgen. Es rechtfertigt sich daher, die Sache an die Beschwerdeführerin beziehungsweise ihre Einbürgerungskommission zurückzuweisen. Diese wird mit Bezug auf die ausreichende Existenzgrundlage das Gesuch noch einmal zu prüfen und – je nach Ergebnis – einen entsprechenden Antrag ausreichend zu begründen haben. Ist eine genügende Existenzgrundlage vorhanden, wird sie verpflichtet sein, dem Stadtrat und dem Gemeindeparlament Antrag auf Einbürgerung zu stellen. Im Gegensatz zum Gemeindeparlament, das hier über eine erhebliche Ermessensfreiheit verfügt, steht es nämlich der Einbürgerungskommission in keiner Weise frei, welchen Antrag sie stellt. Dies muss ebenso für den Stadtrat gelten, der offenbar ebenfalls Antrag an das Gemeindeparlament stellen kann. Dementsprechend kann die Beschwerde nur teilweise gutgeheissen werden und die Sache ist zur weiteren Abklärung und Neubeurteilung an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen.

5. Grundsätzlich hätten die verfahrensbeteiligten Eheleute A gemäss § 77 VRG die Kosten dieses Verfahrens zu tragen. Laut § 78 Abs. 2 VRG kann jedoch auf die Erhebung amtlicher Kosten verzichtet werden, wenn dies die Umstände rechtfertigen. Solche Umstände liegen vorliegend insofern vor, als zu Recht geltend gemacht wird, das Verfahren vor dem Entscheid über die Einbürgerung sei nicht willkürfrei verlaufen. Dementsprechend wird auf die Erhebung amtlicher Kosten verzichtet. Die Zusprechung einer ausseramtlichen Parteientschädigung fällt jedoch gemäss § 80 Abs. 4 VRG nicht in Betracht.

Entscheid vom 10. Mai 2000