TVR 2003 Nr. 1

Begründungspflicht für Einbürgerungsentscheide

Art. 29 BV, § 3 KBüG

1. Kommunale Einbürgerungen sind Verwaltungssakte, die auf die in der Verfassung garantierten Rechte überprüft werden können. Sie unterliegen daher der Begründungspflicht (E. 3b und c).

2. Trägerin des Gemeindebürgerrechts ist die Politische Gemeinde. Bei Anfechtung eines Einbürgerungsentscheids wegen Verfahrensmängeln (Verletzung der Begründungspflicht) kann das Departement daher nicht reformatorisch das Gemeindebürgerrecht erteilen (E. 3d).

Am 25. November 2002 entschied die Gemeindeversammlung der Politischen Gemeinde R (nachfolgend: PG R) über fünf Einbürgerungsgesuche. Drei der fünf Gesuche wurden gutgeheissen, zwei davon, darunter auch dasjenige von Y, ohne weitere Diskussion abgewiesen; dies obwohl beide abgewiesenen Bewerber vom Gemeinderat empfohlen waren. Gegen diese Nichteinbürgerung erhob Y beim DJS Rekurs, welches das Rechtsmittel guthiess. Zudem entschied es, der Rekurrent habe als in das Bürgerrecht der Gemeinde R aufgenommen zu gelten und der Gemeinderat werde angewiesen, alles Notwendige zum Vollzug der Einbürgerung vorzunehmen. Die von der PG R hiergegen erhobene Beschwerde heisst das Verwaltungsgericht teilweise gut.

Aus den Erwägungen:

2. Die Beschwerdeführerin bringt zur Begründung ihrer Anträge vor, der Gemeindeversammlung, die einen politischen Entscheid getroffen habe, könne nicht vorgeworfen werden, sie habe willkürlich gehandelt. Die Gemeinde habe nach der gesetzlichen Ordnung gehandelt. Einen Anspruch auf Einbürgerung gebe es nicht. Würde nun die Beschwerde zufolge Missachtung des Willkürverbots gutgeheissen, so entstehe ein Anspruch auf Einbürgerung. Die Forderung, von einer Gemeindeversammlung korrekt gefasste negative Einbürgerungsentscheide seien zu begründen, verletze das Abstimmungsgeheimnis und greife in die gesetzliche Grundordnung ein, was nur dem Gesetzgeber, nicht aber dem Richter beziehungsweise der Rechtsmittelinstanz erlaubt sei. Letztlich sei es unmöglich, einen Volksentscheid negativ zu begründen. Zudem gehe es nicht an, dass die Rekursinstanz eine Einbürgerung reformatorisch verfüge. Wenn schon, hätte die Sache an die zuständige Instanz zur neuen Beschlussfassung zurückgewiesen werden müssen.
Dem hält der verfahrensbeteiligte Y entgegen, die Vorinstanz habe die Einbürgerung als Verwaltungsakt qualifiziert. Der formal fehlerfreie Versammlungsbeschluss sei jedoch ohne Begründung und damit willkürlich erfolgt. Das verletze den Anspruch auf rechtliches Gehör. Bezeichnend sei, dass die beiden nicht genehmen Einbürgerungswilligen anders als die Eingebürgerten dem islamischen Glauben angehörten.
Das DJS entgegnet, laut neuester Rechtsprechung des Bundesgerichtes würden bei Einbürgerungsentscheiden keine politischen Rechte ausgeübt, sondern Verwaltungsfunktionen wahrgenommen. Daher sei eine Gemeinde an die verfassungsmässigen Grundsätze gebunden. Bei Einbürgerungen werde über den rechtlichen Status von Personen entschieden, deshalb könnten solche Entscheide nicht im rechtsfreien Raum gefasst werden. Materielle Akte der Rechtsanwendung müssten gemäss Art. 29 Abs. 2 BV sowie Art. 8 Abs. 2 BV begründet werden. Zu Unrecht werde bemängelt, es sei reformatorisch entschieden worden, denn es sei abzusehen, dass die Rückweisung an die Gemeindeversammlung kaum zu einem anderen Entscheid führen könnte.
Hiergegen bringt die beschwerdeführende Gemeinde replicando vor, die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Willkür- beziehungsweise Diskriminierungsverbot schaffe faktisch eine Anspruchsposition auf Einbürgerung. Ohne diese Grundsätze zu tangieren sei es nämlich nicht mehr möglich, Einbürgerungsgesuche abzulehnen. Indessen vertrete sie nach wie vor die Auffassung, Einbürgerungen seien gerichtlich nicht überprüfbare politische Entscheide. Wenn sich die neueste Rechtsprechung aber durchsetze, müssten Einbürgerungsentscheide begründet werden. Das habe zur Folge, dass gewisse Regelungen des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes nachträglich als verfassungswidrig taxiert würden. Im Übrigen habe das DJS zu Unrecht entschieden, Y gelte als eingebürgert. Bei einer Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides wegen Verletzung der formellen Grundsätze sei der Entscheid lediglich zu kassieren und an die ursprünglich verfügende Behörde zur Neubeurteilung zurückzuweisen.

3. a) Laut Art. 12 Abs. 1 BüG wird das Schweizer Bürgerrecht im ordentlichen Verfahren mit der Einbürgerung in einem Kanton und einer Gemeinde erworben. Die Einbürgerung ist nur gültig, wenn eine Einbürgerungsbewilligung des zuständigen Bundesamtes vorliegt. Zudem hat gemäss Art. 14 BüG eine Eignungsprüfung des Bewerbers stattzufinden. Im Übrigen richtet sich das Verfahren vor den kantonalen Behörden nach kantonalem Recht (Art. 50 Abs. 1 BüG). Beschwerden gegen letztinstanzliche Verfügungen der Kantone und gegen Entscheide der Verwaltungsbehörden richten sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Zur Beschwerde berechtigt sind auch die interessierten Kantone und Gemeinden (Art. 51 Abs. 1 und 2 BüG). Auf kantonaler Ebene regelt das KBüG die ordentliche Einbürgerung. Dabei bildet gemäss § 2 Abs. 2 KBüG das Gemeindebürgerrecht Voraussetzung für den Erwerb des Kantonsbürgerrechts. Trägerin des Gemeindebürgerrechts ist die Politische Gemeinde, welche in geheimer Abstimmung über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu beschliessen hat (§ 3 KBüG). Voraussetzung gemäss § 6 KBüG ist ebenfalls die Eignung des Ausländers, wobei sich der Ausländer nebst den bundesrechtlichen Eignungsvoraussetzungen von Art. 14 BüG (Eingliederung in die Verhältnisse, Vertrautheit mit den Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen des Landes, Beachtung der Rechtsordnung und keine Gefährdung der inneren und äusseren Sicherheit) zusätzlich über eine ausreichende Existenzgrundlage auszuweisen hat. Weitere Vorschriften stellen weder das kantonale noch das Bundesrecht auf.
In TVR 2000, Nr. 2, hat das Verwaltungsgericht ausdrücklich ausgeführt, dass gemäss kantonalem Recht kein Anspruch auf Einbürgerung bestehe. In der dortigen E. 3b cc) hielt es fest was folgt: «Da also die kantonalen Bestimmungen einen Anspruch auf Einbürgerung nicht gewähren und § 3 Abs. 2 KBüG ausdrücklich verlangt, dass über Einbürgerungsgesuche geheim abgestimmt werden muss, lässt sich daraus nur der Schluss ziehen, dass den Gemeinden bei der Entscheidung über eine Einbürgerung ein erheblicher Ermessensspielraum zusteht. Würde tatsächlich ein Anspruch auf Einbürgerung bestehen, so ergäbe die Bestimmung von § 3 Abs. 2 KBüG, wonach die Gemeinde in geheimer Abstimmung über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts entscheidet, zudem keinen Sinn. In diesem Bereich trifft der Stimmbürger oder der Volksvertreter individuell-konkrete Entscheide, was sonst in der Regel den Behörden vorbehalten ist. Entscheide des Stimmbürgers oder des Parlaments entziehen sich jedoch, von wenigen Ausnahmen abgesehen, weitgehend der Kontrolle auf ihre Rechtmässigkeit hin.»

b) Die Meinung, wonach ein Einbürgerungsentscheid einer Gemeindebehörde oder der Gemeindeversammlung nicht überprüfbar ist, beruht auf der Auffassung, dass es sich beim Einbürgerungsentscheid nicht um einen einfachen Verwaltungsakt, sondern um einen politischen Entscheid des Stimmbürgers beziehungsweise des Entscheidgremiums handelt. Die Folge davon war bisher, dass Einbürgerungsentscheide beim Bundesgericht nicht angefochten werden konnten und dass insbesondere das Bundesgericht in seiner bis in die jüngste Vergangenheit dauernden Rechtsprechung auf staatsrechtliche Beschwerden gegen kantonale beziehungsweise kommunale Einbürgerungsentscheide nicht eingetreten ist. Das Bundesgericht hat aber seine Auffassung in zwei am 9. Juli 2003 ergangenen und inzwischen publizierten Entscheiden geändert. In BGE 129 I 232 ff. betreffend eine Volksinitiative der Schweizerischen Volkspartei der Stadt Zürich erachtete das Bundesgericht die Initiative, die Entscheide über Einbürgerungen mittels Urnenabstimmungen verlangte, als verfassungswidrig. Mit der Einbürgerung werde über den rechtlichen Status von Personen entschieden. Solche Entscheide seien Verwaltungsakte und müssten begründet werden, was wiederum Voraussetzung dafür sei, dass sich eine Rechtsmittelinstanz gegebenenfalls ein Bild über die Tragweite des Entscheides machen könne. Unabhängig von der Berechtigung der Betroffenen in der Sache stünden ihnen, auch wenn kein Anspruch auf Einbürgerung normiert sei, die Verfahrensgarantien gemäss Art. 29 BV zu. In BGE 129 I 217 ff. standen die an einer Urnenabstimmung in Emmen verweigerten Einbürgerungsgesuche im Zentrum des Interesses. Darin erwog das Bundesgericht, dass bei offensichtlichen Sachverhalten auch das Diskriminierungsverbot mit Bezug auf Einbürgerungsentscheide angerufen werden könne.

Aus diesen beiden Bundesgerichtsentscheiden können folgende (wichtigste) Schlüsse gezogen werden:

– Das Bundesgericht erachtet Einbürgerungsentscheide als Verwaltungsakte.
– Auch wenn kein Anspruch auf Einbürgerung besteht, müssen verfassungsrechtliche Verfahrensgarantien respektiert werden. Gesuchsteller haben insbesondere Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs und auf Begründung des Entscheids.
– Das System der Urnenabstimmung ist verfassungswidrig weil Verfahrensgarantien bei Urnenabstimmung nicht gewährleistet sind. Das Bundesgericht lässt zwar ausdrücklich offen, ob Einbürgerungen an der Gemeindeversammlung dem Anspruch auf rechtliches Gehör und dem Begründungserfordernis genügen können. Jedenfalls betrachtet es Entscheide von Gemeindeversammlungen (im Gegensatz zu reinen Urnenentscheiden) nicht schon von vornherein als verfassungswidrig.
– Wird geltend gemacht, ein Einbürgerungsentscheid verstosse gegen das Diskriminierungsverbot, tritt das Bundesgericht künftig auf die entsprechenden staatsrechtlichen Beschwerden ein.

c) Die vom Bundesgericht begründete, neueste Rechtsprechung hat für das Einbürgerungsverfahren im Kanton Thurgau ganz erhebliche Konsequenzen, auch wenn diese bis heute noch nicht endgültig abzusehen sind. Es ist aber festzustellen, dass das bisherige Verfahren den Anforderungen an die neueste bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht mehr genügt. Zwar wäre es dem Verwaltungsgericht unbenommen, seinen Entscheid entgegen dem erwähnten zweiten Urteil des Bundesgerichtes zu fällen, doch hätte dies bei Anfechtung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids mittels staatsrechtlicher Beschwerde höchstwahrscheinlich zur Folge, dass die Sache an die kantonalen Instanzen zurückgewiesen würde. Es ist mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht zu erwarten, dass die neue bundesgerichtliche Praxis wieder geändert wird. Unter diesen Vorzeichen ist daher zu konstatieren, dass der ablehnende Einbürgerungsentscheid der PG R in unzulässiger Weise unbegründet blieb. Die Begründungspflicht eines individuell-konkreten Entscheids ist aber Ausfluss von Art. 29 Abs. 2 BV. Der Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV wurde daher verletzt, weshalb der Einbürgerungsentscheid folgerichtig aufgehoben wurde. Insoweit ist der vorinstanzliche Entscheid zu bestätigen.

d) Unzulässig ist es allerdings, wenn die Vorinstanz bereits feststellt, der Verfahrensbeteiligte habe als in die Gemeinde eingebürgert zu gelten. Gemäss KBüG ist es Sache der kommunal zuständigen Instanz, das Gemeindebürgerrecht zu verleihen. Die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (fehlende Begründung) ist formeller Natur und führt nur zur Kassation des Entscheids. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist daher der Nichteinbürgerungsentscheid der PG R lediglich aufzuheben. In Anbetracht der Tatsache, dass der Regierungsrat bis heute keinerlei Weisungen erteilt hat, wie aufgrund der neuen bundesgerichtlichen Rechtsprechung vorzugehen ist, scheint es angezeigt, an dieser Stelle einige Ausführungen hierzu darzulegen.

aa) Nachdem das Einbürgerungsverfahren beziehungsweise der Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt anzusehen ist, greift § 13 Abs. 1 VRG Platz, wonach jeder Betroffene vor Erlass eines Entscheids anzuhören ist. Dabei scheint es sinnvoll, wenn die persönliche Anhörung entweder durch den Gemeinderat oder allenfalls durch eine Einbürgerungskommission vorgenommen wird. Die persönliche Anhörung kann mit der übrigen Eignungsprüfung und den dort geltenden Regeln durchgeführt werden.

bb) Zweifelsfrei die grösste Schwierigkeit bildet die vom Bundesgericht verlangte Begründung eines ablehnenden Entscheids. Um allfälligen Beschwerden wegen Verletzung des Anspruchs auf Begründung vorzubeugen, scheint es sinnvoll zu sein, wenn die Gemeinden der Gemeindeversammlung eine Art Einsprachemöglichkeit voranstellen. Anträge des vorberatenden Gremiums auf Bewilligung des Einbürgerungsgesuchs sind im Hinblick auf eine Gemeindeversammlung zu publizieren und haben danach als durch die Gemeindeversammlung genehmigt zu gelten, wenn nicht vor oder an der Gemeindeversammlung ein begründeter Antrag auf Ablehnung eingereicht wird. In diesen Fällen hat eine Abstimmung durch die Gemeindeversammlung stattzufinden. Wird das Einbürgerungsgesuch durch die Gemeindeversammlung abgelehnt, ist davon auszugehen, dass die Begründung für die Ablehnung diejenige des Antrags auf Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs ist. Zu beachten ist allerdings, dass dem Einbürgerungswilligen die Gelegenheit zur Anhörung gegeben werden muss, wenn Ablehnungsgründe geltend gemacht werden, zu denen er bisher noch nicht Stellung nehmen konnte. In diesem Sinne ist die Sache an die PG R zum Neuentscheid zurückzuweisen.

Entscheid vom 3. Dezember 2003

Auf eine gegen diesen Entscheid von Y erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist das Bundesgericht nicht eingetreten.