TVR 2010 Nr. 30

Betrag für Haushaltshilfe

Art. 14 Abs. 1 lit. b ELG, Art. 14 Abs. 2 ELG, § 13 TG ELV

1. Die von § 13 TG ELV vorgenommene Differenzierung zwischen seitens von professionellen Spitexorganisationen erbrachter Haushaltshilfe und von anderer Seite her erbrachter Haushaltshilfe ist sachgerecht. Zumindest dann, wenn EL-Bezügern die Möglichkeit offen steht, die notwendige Haushaltshilfe durch den Beizug einer Spitexorganisation abzudecken, führt die Anwendung von § 13 Abs. 2 TG ELV auch nicht zu einem nicht mit dem Gesetz vereinbaren Resultat. Die Gesetzmässigkeit der Bestimmung ist für solche Fälle vielmehr zu bejahen (E. 4.1).

2. Der in § 13 Abs. 2 TG ELV vorgesehene Höchstbetrag von Fr. 4'800.-- ist als Höchstbetrag pro Haushalt zu verstehen. Eine Verdoppelung dieses Betrages im Falle eines Ehepaares ist nicht vorgesehen (E. 4.2).

K meldete sich im Jahr 2004 zum Bezug von Ergänzungsleistungen zur bestehenden AHV-Rente an. Im Zusammenhang mit einer progredienten Krebserkrankung der Ehefrau machte das Ehepaar K neben dem Ersatz von Krankheitskosten auch einen Kostenersatz für Hilfe im Haushalt geltend. Mit Verfügung vom 11. Dezember 2009 teilte das Amt für AHV und IV K mit, die von ihm geltend gemachten Kosten für private hauswirtschaftliche Leistungen des Monats August 2009 könnten nicht vergütet werden, da der Höchstbetrag von Fr. 4'800.-- mit der letzten Zahlung erreicht bzw. überschritten worden sei. Einspracheweise beantragte K, dass die Haushaltshilfe wie bisher für beide Eheleute mit einem Maximum von Fr. 9'600.-- (statt Fr. 4'800.-) verfügt werde. Die Einsprache wurde abgewiesen. Hiegegen reichte K Beschwerde ein. Er machte geltend, die Verweigerung eines Beitrages von Fr. 9'600.-- verstosse gegen Treu und Glauben. Das Versicherungsgericht weist die Beschwerde ab.

Aus den Erwägungen:

2. Die Kantone vergüten den Bezügerinnen und Bezügern einer jährlichen Ergänzungsleistung ausgewiesene, im laufenden Jahr entstandene Kosten unter anderem für Hilfe, Pflege und Betreuung zu Hause (Art. 14 Abs. 1 lit. b ELG). EL-berechtigte Personen, die auf Hilfe im Haushalt angewiesen sind, können Belege über die hieraus anfallenden Kosten ebenfalls bei der EL-Stelle zur Vergütung einreichen. Der Begriff der hauswirtschaftlichen Hilfe umfasst die notwendigen Arbeiten für die Ernährung (Kochen, Einkaufen), die Versorgung mit Wäsche und ähnliche Tätigkeiten wie Reinigungsarbeiten (Carigiet/Koch, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2009, S. 219). Der maximal zu vergütende Beitrag für Haushaltshilfe war bereits in der Verordnung des Bundes über die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten bei der Ergänzungsleistung vom 29. Dezember 1997 (ELKV), welche am 31. Dezember 2007 aufgehoben wurde, vorgegeben (Carigiet/Koch, a.a.O., S. 219). Auch in den kantonalen Gesetzen sind entsprechende Höchstbeträge vorgesehen. § 13 Abs. 2 TG ELV bestimmt, dass für die Hilfe und Betreuung im Haushalt höchstens Fr. 4'800.-- pro Jahr (einschliesslich Sozialversicherungsabgaben) vergütet werden.

3. Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei ihm nicht lediglich der Höchstbetrag von Fr. 4'800.-- zu gewähren, sondern ein solcher von Fr. 9'600.--. Er stützt sich dabei auf die unter Geltung der ELKV von den Verwaltungsbehörden angewandte Praxis zu Art. 13 Abs. 6 ELKV. Danach wurden dann, wenn bei einem Ehepaar beide Ehepartner behindert waren, maximal Fr. 9'600.-- vergütet (vgl. WEL, Stand 1. Januar 2007, Rz. 5066.5). Dagegen bestreitet der Beschwerdeführer nicht, dass der in der TG ELV vorgesehene Höchstbetrag von Fr. 4'800.-- durch ihm vergütete Kosten für Haushaltshilfe im Jahr 2009 erreicht wurde. (…) Der Beschwerdegegner bestreitet einen über Fr. 4'800.-- hinausgehenden Anspruch des Beschwerdeführers auf Ersatz der für Haushaltshilfe angefallenen Auslagen. Entsprechend ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer einen über den Betrag von Fr. 4'800.-- hinausgehenden Anspruch auf Vergütung von Haushaltshilfe hat.

4. Für die Normen des Sozialversicherungsrechts gelten grundsätzlich die allgemeinen Regeln der Gesetzesauslegung (Meyer, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band XIV, Soziale Sicherheit, 2. Aufl., Basel/Genf/München 2007, A Allgemeine Einführung, N. 65 für Bundesgesetze, sowie A N. 69 für die Auslegung von Verordnungsrecht). Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar oder sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Es gilt ein Methodenpluralismus. Eine feste Rangordnung der Auslegungselemente besteht nicht (Meyer, a.a.O., A N. 65 unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts). Die teleologische Auslegung steht allerdings auch auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts im Vordergrund (Häfelin/Müller/Uhlmann, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, N. 218). Die Auslegung von Verordnungsrecht hat - auf Grund des Gesetzesvorranges - zusätzlich der Stellung der jeweiligen Rechtsverordnung in der Normenhierarchie gebührend Rechnung zu tragen. Daher ist eine Verordnung nicht primär und nur verfassungskonform, sondern zunächst stets gesetzeskonform auszulegen. Das heisst, es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen (Meyer, a.a.O., A N. 69, unter Hinweis auf BGE 120 V 49 E. 3a = Pra 84 Nr. 19). Die Gesetzeskonformität einer Verordnung ist daher vorfrageweise zu prüfen. Zu bedenken ist, dass ein Grundsatz „Im Zweifel für die versicherte Person“ nicht existiert (Kieser, Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 36, unter Hinweis auf BGE 129 V 472). Eine vom Richter auszufüllende - echte - Lücke im Gesetz darf nach ständiger Rechtsprechung nur angenommen werden, wenn das Gesetz eine sich unvermeidlicherweise stellende Rechtsfrage nicht beantwortet (BGE 119 V 255, 118 V 298 E. 2e, 113 V 6 E. 3c, 108 V 70 E. 2c, 99 V 19 E. 2). Diese echte Lücke hat das Gericht nach jener Regel zu schliessen, welche es aufstellen würde, müsste es in diesem Punkt Verordnungsgeber sein (vgl. BGE 119 V 255).

4.1 Was die vorfrageweise zu prüfende Frage der Gesetzeskonformität der strittigen Regelung von § 13 Abs. 2 TG ELV anbelangt, fällt Folgendes ins Gewicht:

4.1.1 Art. 14 Abs. 1 ELG verpflichtet die Kantone, den Bezügern einer jährlichen Ergänzungsleistung ausgewiesene, im laufenden Jahr entstandene Kosten für Hilfe, Pflege und Betreuung zu Hause zu vergüten (Art. 14 Abs. 1 lit. b ELG). Art. 14 Abs. 2 ELG räumt den Kantonen die Kompetenz ein, die Kosten zu bezeichnen, welche nach Absatz 1 vergütet werden können. Weiter ermächtigt er die Kantone, die Vergütung auf im Rahmen einer wirtschaftlichen und zweckmässigen Leistungserbringung erforderliche Ausgaben zu beschränken (Art. 14 Abs. 2 ELG).

4.1.2 Wer invaliditätsbedingt vollständig oder weitreichend ausserstande ist, den eigenen Haushalt zu besorgen, der kann die notwendige Hilfe mit Fr. 4'800.-- pro Kalenderjahr kaum finanzieren. Das Bundesgericht hat in seinem Urteil vom 14. Februar 2006 (P 8/05), in welchem es um die Frage des Abzuges des aus einer Zusatzversicherung bei einer Krankenkasse resultierenden Anteils an die Krankheitskosten ging, allerdings festgehalten, dass die Unterscheidung zwischen professionellen und anderen Leistungserbringern mit Bezug auf die für Haushaltshilfe vorgesehene Vergütungsregelung durchaus Sinn mache (E. 4.3 des Entscheids). Die Vergütung übersetzter Kosten muss denn auch verhindert werden, da sie nicht von Sinn und Zweck des ELG gedeckt wäre. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die vorliegend zur Diskussion stehende Begrenzung des Kostenersatzes für Haushaltshilfe auf den Betrag von Fr. 4'800.-- gemäss § 13 Abs. 2 TG ELV dann nicht greift, wenn eine anerkannte Spitexorganisation - und damit eine professionelle Einrichtung - mit der Besorgung der notwendigen, nicht von den EL-Bezügern selbst erledigbaren Haushaltsarbeiten, beauftragt wird.
Die Gesetzeskonformität der Bestimmung von § 13 Abs. 2 TG ELV ist somit für jene Fälle, in welchen die Möglichkeit besteht, eine Spitexorganisation mit der Leistung der erforderlichen Haushaltshilfe zu beauftragen, ohne weiteres gegeben.Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass die von der TG ELV vorgenommene Differenzierung zwischen seitens von professionellen Spitexorganisationen erbrachter Haushaltshilfe und von anderer Seite her erbrachter Haushaltshilfe sachgerecht ist. Zumindest dann, wenn EL-Bezügern die Möglichkeit offen steht, die Haushaltshilfe durch den Beizug einer Spitexorganisation abzudecken, führt die Anwendung von § 13 Abs. 2 TG ELV auch nicht zu einem nicht mit dem Gesetz vereinbaren Resultat. Die Gesetzmässigkeit der Bestimmung ist für solche Fälle vielmehr zu bejahen.

4.2 Damit ist an sich noch nichts darüber gesagt, ob der in § 13 Abs. 2 TG ELV vorgesehene Höchstbetrag von Fr. 4'800.-- so zu verstehen ist, dass dieser pro Haushalt oder pro Person zu verstehen ist.

4.2.1 Der Wortlaut der Bestimmung liesse beide Interpretationen zu. § 13 Abs. 2 TG ELV lautet wie folgt:„Kosten für die notwendige Hilfe und Betreuung im Haushalt werden mit höchstens 25 Franken pro Stunde und 4'800 Franken pro Jahr (einschliesslich Sozialversicherungsabgaben) vergütet, wenn die Hilfe von einer Person erbracht wird, welche:
1. nicht im gleichen Haushalt lebt oder
2. nicht über eine anerkannte Spitexorganisation eingesetzt wird.“
Ein abweichender (höherer) Höchstbetrag für Ehepaare ist in § 13 Abs. 2 TG ELV nicht vorgesehen. Im Gegensatz dazu sieht beispielsweise Art. 14 Abs. 3 lit. a ELG ausdrücklich vor, dass der Höchstbetrag im Zusammenhang mit der Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten für Ehegatten doppelt so hoch ist wie für alleinstehende und verwitwete Personen (Fr. 25'000.-- für Alleinstehende, Fr. 50'000.-- für Ehepaare). Der Regierungsrat des Kantons Thurgau hat in § 13 Abs. 2 TG ELV dagegen - wie erwähnt - nur einen Maximalbetrag, nämlich jenen von Fr. 4'800.--, und keinen zweiten, doppelt so hohen Maximalbetrag von Fr. 9'600.-- für Ehepaare aufgenommen.

4.2.2 Auch die ELKV hatte lediglich einen Höchstbetrag von Fr. 4'800.-- vorgesehen. Die Verwaltungspraxis war jedoch unter Geltung des ELKV davon ausgegangen, dass bei einem behinderten Ehepaar eine Grenze von Fr. 9'600.-- bestehe (WEL Rz. 5066.5). Die Tatsache, dass der kantonale Gesetzgeber diese Verwaltungsweisung nicht in die TG ELV aufgenommen hat, spricht dafür, dass § 13 Abs. 2 TG ELV gerade nicht so zu verstehen ist, dass der Maximalbetrag von Fr. 4'800.-- sich bei einem Ehepaar verdoppeln soll. Hätte der Regierungsrat die bisherige - für das Sozialversicherungsgericht ohnehin nicht verbindliche (vgl. BGE 132 V 121 E. 4.4) - dem Regierungsrat mit Sicherheit bekannte Verwaltungsweisung im Sinne der oben erwähnten WEL in die TG ELV übernehmen wollen, hätte es keinen Grund gegeben, dies nicht in den Wortlaut von § 13 Abs. 2 TG ELV einfliessen zu lassen. Diese Überlegungen sprechen dafür, dass der Maximalbetrag von Fr. 4'800.-- in § 13 Abs. 2 TG ELV nicht als Höchstbetrag pro Kopf, sondern als Höchstbetrag pro Haushalt zu verstehen ist.

4.2.3 Hinzu kommen sachliche Argumente, welche gegen eine Verdoppelung des Höchstbetrages von Fr. 4'800.-- für ein Ehepaar sprechen. So kann nicht auf eine Verdoppelung des Aufwandes für Hilfe und Betreuung im eigenen Haushalt geschlossen werden, nur weil eine zweite Person im gleichen Haushalt lebt. Der Aufwand für zwei Personen ist zwar grösser als jener für eine Person - allerdings nicht doppelt so hoch. Verschiedene Arbeiten (etwa Reinigung der Wohnung, aber auch Einkaufen und Kochen) sind nur wenig aufwändiger, wenn sie nicht nur für eine Einzelperson, sondern für zwei Personen zu erledigen sind. Es ist denn auch bei Weitem nicht so, dass in einem von zwei Personen bewohnten Haushalt ein doppelt so hoher Aufwand anfiele wie in einem Einpersonenhaushalt. Die frühere Praxis der Verwaltung zur ELKV, welche für Ehepaare eine Verdoppelung des Maximalbetrages annahm, führte daher faktisch zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Besserstellung von Ehepaaren gegenüber Alleinstehenden. Den Ehepaaren wurde Anspruch auf den doppelten Höchstbetrag zugestanden, ohne dass der Haushaltsaufwand im Verhältnis zu einem Singlehaushalt effektiv doppelt so hoch gewesen wäre. Auch diese Überlegungen sprechen dafür, den in § 13 Abs. 2 TG ELV vorgesehenen Höchstbetrag als Höchstbetrag pro Haushalt zu verstehen und damit nicht auf eine - in der Verordnung nicht vorgesehene - Verdoppelung des Höchstbetrages im Falle eines Ehepaares zu schliessen.

4.2.4 Jenen Fällen, in welchen der in § 13 Abs. 2 TG ELV vorgesehene Höchstbetrag nicht genügt, um damit die Kosten einer notwendigen Haushaltshilfe abzudecken, und gleichzeitig erstellt ist, dass keine Spitexorganisation willens und in der Lage ist, die Haushaltsarbeiten zu besorgen, kann praktisch dadurch Rechnung getragen werden, dass der Höchstbetrag im Einzelfall überschritten wird; dies im Sinne einer gesetzmässigen Auslegung der Verordnung (vgl. dazu vorstehend E. 4.1). Eine pauschale, vom Einzelfall unabhängige Besserstellung von Ehepaaren im Verhältnis zu Einzelpersonen bzw. Alleinstehenden ist dagegen nicht sachgerecht. Zu betonen ist zudem, dass ein Abweichen vom Höchstbetrag von vornherein nur dann ausnahmsweise zur Diskussion stehen kann, wenn keine Spitex-organisation beigezogen werden kann und die medizinisch indizierte Notwendigkeit eines über den Höchstbetrag von Fr. 4'800.-- hinausgehenden Aufwandes durch ein entsprechend fundiertes, objektivierbares und schlüssiges Arztzeugnis ausgewiesen ist. Bei der Prüfung der tatsächlichen Erforderlichkeit einer beanspruchten Haushaltshilfe ist zudem stets dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Ergänzungsleistungen nicht weniger (aber auch nicht mehr) als den Existenzbedarf decken sollen (so explizit Art. 2 Abs. 1 ELG). Daraus ergibt sich, dass ein Abweichen vom Maximalbetrag von Fr. 4'800.-- nur ausnahmsweise und mit grosser Zurückhaltung angenommen werden darf.

4.3 Im Fall des Beschwerdeführers kann ein ausnahmsweises Abweichen vom in der TG ELV vorgesehenen Maximalbetrag von Fr. 4'800.-- bereits deshalb kein Thema sein, weil er die Möglichkeit gehabt hätte, die örtliche Spitex mit den Haushaltsarbeiten zu beauftragen. (…)

5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf einen auf Fr. 9'600.-- verdoppelten Maximalbetrag oder auf einen über Fr. 4'800.-- hinausgehenden Kostenersatz hat.

6. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ändert daran auch die Korrespondenz zwischen ihm und dem Beschwerdegegner vom Januar 2006 nichts. Zum einen steht jede behördliche Auskunft unter dem stillschweigenden Vorbehalt der Rechtsänderung (Weber-Dürler, Vertrauensschutz im Öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 204; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, N. 692). Das Schreiben des Beschwerdegegners datiert vom 12. Januar 2006. Es ist vor Erlass des revidierten ELG und auch vor Erlass der TG ELV vom 11. Dezember 2007 (in Kraft seit 1. Januar 2008) ergangen. Der Beschwerdeführer kann sich bereits aus diesem Grund nicht auf die frühere Auskunft berufen. Hinzu kommt, dass es sich beim Briefwechsel, auf welchen sich der Beschwerdeführer abstützt, nicht um die einzige dem Beschwerdeführer erteilte Auskunft handelt. So wurde der Beschwerdeführer mit Schreiben des Beschwerdegegners vom 11. April 2007 auch darüber orientiert, dass eine jährliche Limitierung bei Fr. 4'800.-- bestehe, wenn nicht eine anerkannte Spitex-Organisation für die Haushaltshilfe beigezogen wird. Der Beschwerdeführer war also nachweislich darüber informiert, dass die Beitragslimitierung bei Beizug einer anerkannten Spitexorganisation nicht zum Tragen gekommen wäre. Dass er trotzdem eine private Haushaltshilfe beizog und damit eine Beitragslimitierung in Kauf nahm, kann nicht dem Beschwerdegegner angelastet werden. (...)
Auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes besteht also kein Anlass, dem Beschwerdeführer mehr als die in § 13 Abs. 2 TG ELV vorgesehenen Fr. 4'800.-- für Haushaltshilfe zu erstatten.

Entscheid vom 27. Oktober 2010