TVR 2010 Nr. 7

Öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis eigener Art zwischen Präsidentin einer Volksschulgemeinde und dieser

§ 1 Abs. 1 BesVO, § 33 GemG, § 1 Abs. 1 RSV

Die Wahl als Präsidentin einer Volksschulgemeinde begründet kein Dienstverhältnis zum Kanton. Eine direkte Anwendung der kantonalen Bestimmungen über die Rechtsstellung des Staatspersonals, und damit auch eine direkte Anwendung der RSV und der BesVO, ist daher ausgeschlossen. Eine vom Volk gewählte Schulgemeindepräsidentin steht vielmehr in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis eigener Art zur Schulgemeinde. Mit Blick darauf, dass Behördemitglieder - im Gegensatz zu Angestellten - keine vorgesetzte bzw. übergeordnete Dienststelle haben, wäre es auch nicht sachgerecht, sie den Angestellten gleichzusetzen. Ein auf die RSV bzw. die BesVO gestützter Anspruch auf Besoldungsnachzahlung und/oder Abgangsentschädigung besteht daher nicht. Anspruchsgrundlage für eine allfällige Entschädigung nach einer Abwahl vermag bei Fehlen einer kommunalen Regelung lediglich eine individuell-konkrete Regelung zu bilden.

L war Präsidentin der Volksschulgemeinde M. Sie wurde abgewählt. Im Zusammenhang mit ihrem Ausscheiden aus der Schulbehörde machte L eine Ferienentschädigung sowie eine Entschädigung für Überstunden geltend. Die Schulbehörde (in neu gewählter Besetzung) teilte ihr mit, die Entschädigung für nicht bezogene Ferien werde ausbezahlt. Dagegen würden keine Überstunden vergütet. Klageweise beantragte L, die Volksschulgemeinde M sei zu verpflichten, ihr eine Überstundenentschädigung von Fr. 11'993.20 brutto sowie eine angemessene Besoldungsnachzahlung und eine angemessene Abgangsentschädigung zu bezahlen.

Das Verwaltungsgericht heisst die Klage im Umfang von Fr. 2'561.40 brutto gut, im Übrigen weist es sie ab.

Aus den Erwägungen:

2. Die Klägerin beantragt unter anderem, ihr sei eine angemessene Besoldungsnachzahlung im Sinne von § 24 BesVO sowie eine angemessene Abgangsentschädigung im Sinne von § 27 RSV zuzusprechen. Gemäss § 1 Abs. 1 RSV regelt die Rechtsstellungsverordnung das Dienstverhältnis der beim Kanton tätigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Die BesVO regelt gemäss § 1 Abs. 1 die Besoldung des im Dienst des Kantons stehenden Personals. Die Klägerin stand zu keiner Zeit in einem Dienstverhältnis zum Kanton. Eine direkte Anwendung der kantonalen Bestimmungen über die Rechtsstellung des Staatspersonals, und damit auch eine direkte Anwendung der RSV und der BesVO, ist daher ausgeschlossen.
Es bleibt zu prüfen, ob die Bestimmungen über die Rechtsstellung des Staatspersonals kraft Verweises und sinngemäss zur Anwendung gelangen. Gemäss § 33 GemG gelten für das Gemeindepersonal die Bestimmungen über das Staatspersonal sinngemäss, soweit keine kantonalen Regelungen zur Anwendung gelangen und die Gemeinden keine eigenen vorsehen. Die Klägerin war allerdings nicht Angestellte einer Gemeinde, sondern vom Volk gewählte Präsidentin einer Schulgemeinde. Als solche stand sie in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis eigener Art zur Schulgemeinde (vgl. etwa den Entscheid des Personalrekursgerichts Aargau vom 19. Mai 2003, AGVE 2003, 113, S. 441 f., mit Ausführungen zur Rechtsstellung des Gemeindeammanns). Der rechtlichen Besonderheit des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses von Behördemitgliedern hat der Gesetzgeber in verfahrensrechtlicher Hinsicht dadurch Rechnung getragen, dass er für die Beurteilung ihrer vermögensrechtlichen Ansprüche aus dem Dienstverhältnis die direkte Klage beim Verwaltungsgericht vorsieht (§ 64 Ziff. 3a VRG). Demgegenüber bestimmt § 42 Abs. 1 VRG, dass personalrechtliche Entscheide - auch jene der obersten Gemeindeorgane - mittels Rekurs bei der Personalrekurskommission anzufechten sind. Dass der Gesetzgeber in verfahrensrechtlicher Hinsicht zwischen personalrechtlichen Streitigkeiten und der Beurteilung vermögensrechtlicher Ansprüche von Behördemitgliedern unterscheidet, zeigt, dass er Behördemitglieder nicht mit Angestellten gleichsetzt. Dass der Gesetzgeber Behördemitglieder nicht mit Angestellten bzw. Mitarbeitern gleichsetzt, zeigt sich auch in der Bestimmung von § 1 Abs. 3 RSV, mit welcher die Magistratspersonen des Kantons vom Anwendungsbereich der RSV ausdrücklich ausgenommen werden.
Mit Blick darauf, dass Behördemitglieder - im Gegensatz zu Angestellten - keine vorgesetzte bzw. übergeordnete Dienststelle haben (was sich im vorliegenden Fall ja gerade darin äusserte, dass die Schulbehörde selbst über die der Klägerin zustehenden Ansprüche befand), wäre es auch nicht sachgerecht, sie den Angestellten gleichzusetzen. Die oben angeführten Bestimmungen machen denn auch deutlich, dass der Gesetzgeber zwischen Behördemitgliedern und Angestellten unterscheidet. Behördemitglieder können daher nicht unter den Begriff des „Gemeindepersonals“ im Sinne von § 33 GemG subsumiert werden. Entsprechend kann die Klägerin aus dem dortigen Verweis auf die Bestimmungen über das Staatspersonal auch nichts zu ihren Gunsten ableiten. Vielmehr sind weder die RSV noch die BesVO auf sie bzw. ihr früheres Dienstverhältnis zur Beklagten anwendbar. Damit steht fest, dass der Klägerin weder eine Besoldungsnachzahlung im Sinne von § 24 BesVO noch eine Abgangsentschädigung im Sinne von § 27 RSV zustehen kann.

3.
3.1 Die Klägerin beantragt weiter, ihr sei eine Überstundenentschädigung in Höhe von Fr. 11'993.20 brutto zuzusprechen. Wie bereits dargelegt, kann die Klägerin aus den kantonalen Bestimmungen über die Rechtsstellung des Staatspersonals keine Ansprüche ableiten (E. 2 vorstehend). Da auch ein kommunales Reglement über die Ansprüche der Schulbehördemitglieder fehlt, kann nur dann von einer Rechtsgrundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf Entschädigung von Überstunden ausgegangen werden, wenn eine solche Grundlage in Form einer individuell-konkreten Regelung geschaffen wurde. Entsprechend ist zu prüfen, ob eine solche vorliegt.

3.2 Die Klägerin beruft sich im Zusammenhang mit der von ihr geltend gemachten Überstundenentschädigung auf einen Beschluss der Volksschulbehörde M vom 9. Juni 2009. Laut Ziff. 2 des Protokolls vom 9. Juni 2009 wurde beschlossen, dass der Klägerin 6 Wochen nicht bezogene Ferien und angefallene Überstunden per Ende Juli 2009 ausbezahlt würden. Soweit von Rechtmässigkeit und Bestand dieses Beschlusses auszugehen ist, ist in diesem daher eine Rechtsgrundlage für einen Überstundenanspruch der Klägerin zu sehen.
Die Beklagte macht geltend, der Beschluss sei nicht rechtmässig, da der Ausstand nicht gewahrt worden sei. Darüber hinaus macht die Beklagte geltend, der Beschluss sei von der Schulbehörde (in neuer Besetzung) gestützt auf § 23 VRG am 15. September 2009 zu Recht abgeändert worden.

3.2.1 Aus § 7 Abs. 1 Ziff. 1 VRG folgt, dass Behördemitglieder in eigenen Angelegenheiten den Ausstand zu wahren haben. Die Nichtbeachtung des Ausstandes stellt eine schwerwiegende Verletzung zwingender Verfahrensvorschriften dar. In krassen Fällen (im Vordergrund stehen die in § 7 Abs. 1 Ziff. 1 - 3 VRG angeführten Fälle) hat die Nichtbeachtung der Ausstandspflicht die Nichtigkeit des fehlerhaft zustande gekommenen Entscheids zur Folge (Haubensak/Litschgi/Stähelin, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, Frauenfeld 1984, § 7 N. 8 unter Hinweis auf Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich). Laut Protokoll haben an der Sitzung vom 9. Juni 2009 neben der Klägerin als damalige Präsidentin der Volksschulgemeinde M X, Y und Z teilgenommen. Als Protokollführer zeichnete Z verantwortlich. Gemäss § 35 Ziff. 5 GemG muss die Wahrung des Ausstandes im Protokoll vermerkt werden. Das Protokoll vom 9. Juni 2009 enthält keinerlei Hinweis, wonach die Klägerin im Zusammenhang mit dem Entscheid über ihr auszuzahlende Überstunden in den Ausstand getreten ist. Aus dem Mailschreiben von Z, welcher wie erwähnt das fragliche Protokoll geführt hatte, an die Schulpflegerin E vom 15. September 2009 geht aber hervor, dass die Klägerin den Ausstand gewahrt hatte: Gemäss diesem Mailschreiben hatte der Protokollführer Z den Ausstand allein deshalb nicht protokolliert, weil er diesen als Selbstverständlichkeit betrachtet hatte. Die - in Missachtung von § 35 Ziff. 5 GemG - unterbliebene Protokollierung des Ausstandes der Klägerin ändert nichts daran, dass durch dieses Mailschreiben der Ausstand der Klägerin ausgewiesen ist. Demzufolge ist davon auszugehen, dass die Klägerin am 9. Juni 2009 den Ausstand gewahrt hat und der in Frage stehende Beschluss betreffend Auszahlung von Überstunden an die Klägerin unter diesem Aspekt gültig ist.

3.2.2 Seitens der Beklagten wird in der Klageantwort ausgeführt, die neu gewählte Schulbehörde sei auf den Entscheid vom 9. Juni 2009 zurückgekommen und habe ihn in der Art abgeändert, dass Über- oder Mehrstunden der Klägerin nicht vergütet werden. Die Beklagte macht dabei geltend, der Beschluss vom 9. Juni 2009, auf welchen sich die Klägerin beruft, stehe in offensichtlichem Widerspruch zum Beschluss vom 3. Februar 2009, weshalb sie ihn aufhebe.
Zumindest sinngemäss beruft sich die Beklagte damit auf die Bestimmung von § 23 VRG. Danach kann ein Entscheid durch die Behörde, die ihn gefällt hat, oder durch die Aufsichtsbehörde geändert oder widerrufen werden, sofern wichtige öffentliche Interessen dies erfordern oder sich die Verhältnisse wesentlich geändert haben. Vorbehalten bleiben Entscheide, die gemäss ausdrücklicher Vorschrift oder nach der Natur der Sache nicht zurückgenommen werden können (§ 23 VRG). Formell rechtskräftige Verwaltungsverfügungen können nicht ohne Weiteres aufgehoben werden, wenn sie dem öffentlichen Interesse oder dem geltenden Recht nicht oder nicht mehr entsprechen. Vielmehr ist nach der Rechtsprechung aufgrund einer Interessenabwägung im Einzelfall zu entscheiden, ob das Interesse an der Rechtssicherheit bzw. am Bestand der Verfügung das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts überwiegt. Das Postulat der Rechtssicherheit geht im Allgemeinen dann dem Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechtes vor, wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet worden ist (BGE 106 Ib 252 S. 256).
Es ist ausgewiesen, dass die Volksschulbehörde M am 3. Februar 2009 im Zusammenhang mit einem Antrag der Schulpflegerin E auf Überstundenentschädigung beschlossen hatte, in einer Kaderfunktion sei eine angemessene Anzahl Überstunden unentgeltlich zu leisten. Spätestens im Nachgang zu diesem Beschluss stand mithin keiner Person mit Kaderfunktion der Schulgemeinde M ein Anspruch auf Entschädigung von Überstunden zu. Der Schulbehörde obliegt die Oberaufsicht über den gesamten Schulbetrieb, die Organisation und Führung der Schule und der Schulverwaltung und damit die Hauptverantwortung über die Schule. Die Mitglieder dieses Kollegiums - und erst recht seine Präsidentin - sind daher zweifelsfrei unter den Begriff der Personen „in Kaderfunktion“ gemäss Beschluss der Schulbehörde vom 3. Februar 2009 zu subsumieren. Mit Erlass des Entscheids der Schulbehörde vom 3. Februar 2009 wurde damit auch ein Entschädigungsanspruch für allfällige von der Klägerin geleistete Überstunden ausgeschlossen.
Der Klägerin als Präsidentin der Schulbehörde war der Beschluss vom 3. Februar 2009 bekannt, zumal sie am Beschluss mitgewirkt hatte. Der Klägerin war zweifelsohne auch die Tragweite des behördeneigenen Beschlusses vom 3. Februar 2009 bekannt. Die Klägerin hatte mithin spätestens ab Erlass des Beschlusses vom 3. Februar 2009 keinerlei Anlass, davon auszugehen, ihr stehe für allfällige von ihr geleistete Überstunden eine Entschädigung zu.
Ein schutzwürdiges privates Interesse der Klägerin am Vertrauen darauf, ihr würden allfällige von ihr geleistete Überstunden separat entschädigt, konnte nach dem Beschluss vom 3. Februar 2009 also nicht bestehen. Demgegenüber besteht ein öffentliches Interesse an der Rechtmässigkeit staatlichen Handelns und damit auch an der Einhaltung des behördeneigenen Beschlusses vom 3. Februar 2009 betreffend Nichtabgeltung von Seiten des Kaders geltend gemachter Überstunden. Soweit die Klägerin - zumindest sinngemäss - geltend macht, ihr sei durch den späteren Beschluss vom 9. Juni 2009 auch rückwirkend ein Anspruch auf Abgeltung von Überstunden eingeräumt worden, ist daher festzuhalten, dass die Beklagte zu Recht die Weitergeltung des früheren Beschlusses vom 3. Februar 2009 und damit das Fehlen einer Rechtsgrundlage für einen Überstundenanspruch der Klägerin geltend macht.

3.2.3 Anders ist die Situation für die Zeit nach 9. Juni 2009 zu beurteilen: Ab Erlass des zeitlich späteren Beschlusses vom 9. Juni 2009, wonach der Klägerin Überstunden ausbezahlt würden, durfte die Klägerin darauf vertrauen, dass ihr in der Zeit ab 9. Juni 2009 bis zum Ende ihrer Behördentätigkeit am 31. Juli 2009 geleistete Überstunden vergütet würden. Soweit die Klägerin in diesem Zeitraum, also nach Erlass des Beschlusses vom 9. Juni 2009, Überstunden geleistet hat, tat sie dies im Vertrauen darauf, dass ihr für diese eine Entschädigung ausgerichtet würde. Die Klägerin hat ihre Arbeitsleistung im Nachgang zum Beschluss vom 9. Juni 2009 im Juni und Juli 2009 bereits erbracht. Soweit sie Überstunden geleistet hat, wurde damit ein fait accompli geschaffen. Das Interesse der Klägerin, in ihrem Vertrauen auf Bestand und Gültigkeit des Beschlusses vom 9. Juni 2009 geschützt zu werden, wiegt entsprechend schwer. Das von der Beklagten geltend gemachte öffentliche Interesse an der Rechtmässigkeit staatlichen Handelns vermag dieses private Interesse der Klägerin nicht aufzuwiegen, zumal ein solcher Beschluss in der Kompetenz der Schulbehörde lag. Was den auf den Beschluss vom 9. Juni 2009 folgenden Zeitraum, das heisst praktisch die Zeit von Juni 2009 bis Ende Juli 2009, anbelangt, sind die Voraussetzungen für den seitens der Beklagten geltend gemachten Widerruf des Beschlusses vom 9. Juni 2009 daher nicht gegeben.

3.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass für die Zeit ab 9. Juni 2009 bis zum Ende der Tätigkeit der Klägerin für die Beklagte Ende Juli 2009 eine Rechtsgrundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf Überstundenentschädigung gegeben ist.

4. (…) Damit ist noch nichts darüber gesagt, in welchem Quantum der Klägerin eine Überstundenentschädigung zusteht. (…)

4.2 Wie dargelegt (E. 3.2.2 und 3.2.3 oben) besteht eine Rechtsgrundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf Überstundenentschädigung lediglich für in den Monaten Juni und Juli 2009 - nach dem Beschluss vom 9. Juni 2009 - geleistete Überstunden. Einen detaillierten Rapport hat die Klägerin einzig für den Monat Juli 2009 eingereicht. Aus diesem Rapport ist ersichtlich, dass der Monats-Sollzeit von 87,15 Stunden eine behauptete Arbeitszeit von 123,05 Stunden gegenübersteht, woraus 35,9 Mehrstunden resultieren. Die Richtigkeit dieses Rapports hat die Beklagte nicht in Zweifel gezogen. Entsprechend ist von (aufgerundet) 36 zu entschädigenden Mehrstunden auszugehen.

4.3 Die Klägerin geht in ihrer Berechnung von einem massgeblichen Stundenlohn von Fr. 71.15 aus. Die Höhe des Stundenlohns wurde von der Beklagten nicht substantiiert bestritten. Zudem ergibt sich aus dem von der Klägerin auf dem Klageweg angefochtenen Beschluss der Beklagten vom 15. September 2009, dass die Beklagte im Rahmen der Festlegung der Ferienentschädigung der Klägerin von einem Stundenlohn in ebendieser Höhe ausging. Dazu, dass der Klägerin mit Beschluss vom 9. Juni 2009 ein Überstundenzuschlag von 25% hätte eingeräumt werden sollen, fehlen jegliche Anhaltspunkte. Im Gegenteil blieb der Einwand der Beklagten, der Klägerin seien Mehrstunden in früheren Jahren ohne 25%igen Zuschlag ausgerichtet worden, in der Triplik vom 29. Januar 2010 unbestritten. Mangels Rechtsgrundlage steht der Klägerin also kein Überstundenzuschlag zu.

4.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Klägerin eine Überstundenentschädigung in Höhe von Fr. 2'561.-- (36 h à Fr. 71.15) zusteht. Da die Klägerin keinen Zins eingeklagt hat, kann offenbleiben, ob und ab welchem Zeitpunkt ein solcher geschuldet wäre. Der Betrag von Fr. 2'561.-- versteht sich brutto. Er reduziert sich entsprechend soweit die Beklagte nachweist, dass und in welchem Umfang sie Sozialabzüge an die zuständigen Instanzen abgeführt hat (vgl. RBOG 1989 Nr. 12).

Entscheid vom 14. April 2010