TVR 2012 Nr. 28
Auswahl und Festhalten an Gutachterstelle
Art. 43 Abs. 1 ATSG, Art. 44 ATSG, Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 72 bis IVV
Ausstandsgründe gegenüber einem einzelnen Gutachter schliessen eine Begutachtung durch die Abklärungsstelle nicht aus, sofern durch diesen Arzt keine fachliche Mitwirkung an der Begutachtung oder eine Einflussnahme auf den Inhalt des Gutachtens erfolgt. Durch eine Vergabe per Zufallsprinzip wurde der Forderung nach einer vermehrten Waffengleichheit und Fairness im Rahmen einer Begutachtung nachgekommen. An einer objektiven Zuteilung durch die SuisseMED@P bestehen keine Zweifel. Die versicherte Person kann sich zudem vorgängig zur beabsichtigten Art der Begutachtung, den vorgesehenen Fachdisziplinen und dem Fragenkatalog äussern und Zusatzfragen stellen.
B meldete sich im August 1998 bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an. In der Folge sprach ihr die IV-Stelle mit Verfügung vom 5. September 2000 eine ganze Rente ab dem 1. August 1998 zu. Im Rahmen einer Rentenrevision im Mai 2010 holte die IV-Stelle die aktuellen medizinischen Unterlagen ein und teilte B mit, dass eine medizinische Abklärung notwendig sei und eine Untersuchung am A in Auftrag gegeben werde. Mit Schreiben vom 3. November 2011 lehnte B diese Gutachterstelle ab und weigerte sich an der Begutachtung vom 14. November 2011 teilzunehmen.
In der Folge teilte die IV-Stelle B am 9. März 2012 mit, dass eine umfassende medizinische Untersuchung notwendig sei. Es werde eine Fachstelle mit der Untersuchung beauftragt. Die Wahl der Fachstelle erfolge nach dem Zufallsprinzip. Damit erklärte sich B wiederum nicht einverstanden und schlug die M als Gutachterstelle vor. Dem entgegnete die IV-Stelle am 3. April 2012, dass die Vergabe nach dem Zufallsprinzip erfolge. Dabei wurde die Z ermittelt. Dagegen wehrte sich B wiederum, wobei die IV-Stelle mit Zwischenverfügung vom 24. April 2012 an der Abklärungsstelle festhielt.
Dagegen liess B am 29. Mai 2012 Beschwerde erheben. Zur Begründung der Beschwerde wird im Wesentlichen vorgebracht, es seien verschiedene Faktoren bekannt, die eine Begutachtung durch die Z untragbar machen würden. Ein Gutachter könne abgelehnt werden, wenn Zweifel an seiner psychischen Eignung bestehen würden. Erschwerend komme hinzu, dass gegen Dr. J ein Strafverfahren betreffend Urkundenfälschung hängig sei. Das Vergabesystem, wie es neu mit Art. 72bis IVV konstituiert worden sei, vermöge zudem nicht zu überzeugen. So sei nicht überprüfbar, nach welchen Gesetzen eine solche Auslosung stattfinde und es werde nicht kommuniziert, welche - wiederum unabhängige Stelle - die Kontrolle über die richtig durchgeführte Auslosung wahrnehme bzw. wer das System, welches offensichtlich auf einer IT-Plattform gesteuert werde, überprüfe. Streng genommen müsste dies durch einen Notar erfolgen, ähnlich etwa wie bei den Losziehungen im Fernsehen. Im Weiteren sei fraglich, ob eine Aktiengesellschaft, welche ihrer Natur gemäss gewinnträchtig wirtschafte, die geeignete Gesellschaftsform für eine medizinische Abklärungsstelle sei. Das Bundesgericht habe zur Stärkung der Mitwirkungsrechte ausdrücklich vorgeschlagen, dass die Gutachterstelle einvernehmlich auszuwählen sei und erst bei fehlendem Konsens durch die IV-Stelle eine Gutachterstelle verfügt werde. Es widerspreche dem Sinn „einvernehmlich auswählen“, wenn die Beschwerdegegnerin die Vorschläge der Beschwerdeführerin nicht einmal in Betracht ziehe. Obwohl es nicht das Ziel sei, die Anordnung einer Gutachterstelle in Zukunft an die Gerichte zu delegieren, könne es zur Straffung des Gesamtverfahrens und einer beschleunigten Rechtsgewährung von Vorteil sein, wenn ein Gutachter im Beschwerdeverfahren durch das Gericht angeordnet werde.
In ihrer Vernehmlassung vom 19. Juni 2012 führt die IV-Stelle aus, dass nur Ablehnungsgründe gegen eine bestimmte Person, nicht jedoch gegen eine Institution an sich geltend gemacht werden könnten. Soweit gegen Dr. J Ablehnungsgründe vorgebracht würden, sei anzufügen, dass keine Verurteilung erfolgt sei. Um aber weitere diesbezügliche Verfahren und Verfahrensverzögerungen zu vermeiden, würden sie nicht weiter an der verfügten Gutachterstelle festhalten und - allerdings wieder im in Art. 72bis IVV vorgeschriebenen Zufallsprinzip-Verfahren - eine neue Gutachterstelle beauftragen. Das modifizierte Vergabesystem, wie es in Art. 72bis IVV bundesrechtlich neu geregelt worden sei, entspreche auch den Vorgaben im in der Beschwerde mehrfach zitierten BGE 137 V 210, nachdem dort unter E. 3.1.2 explizit der Auftrag erteilt worden sei, die Arbeiten an dem vom BSV vorgestellten, zum damaligen Zeitpunkt laufenden Projekt seien ohne Verzug weiterzuführen und in der Praxis der Gutachtensvergabe umzusetzen. Beim neuen System würden die Mitwirkungsrechte durch den genau vorgezeichneten Ablauf der Gutachtensvergabe vollumfänglich gewahrt. Soweit sich die Beschwerde also gegen die Z als Begutachtungsstelle richte, beantrage sie deren Gutheissung. Soweit sie sich gegen das Verfahren zur Vergabe von Gutachtensaufträgen generell richte und aus diesem Grund die Auftragsvergabe durch das Gericht beantragt werde, sei die Beschwerde abzuweisen. Das Versicherungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut, indem es die Zwischenverfügung vom 24. April 2012 aufhebt.
Aus den Erwägungen:
1.2 Bei der vorliegend angefochtenen Verfügung handelt es sich um eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 55 Abs. 1 ATSG i.V. mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 VwVG. Als solche kann sie angefochten werden, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Gemäss der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7) ist in Bezug auf Zwischenverfügungen, mit denen eine medizinische Begutachtung angeordnet wurde, die Eintretensvoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils für das erstinstanzliche Beschwerdeverfahren zu bejahen.
1.3 In der Zwischenverfügung vom 24. April 2012 wurde an der Abklärungsstelle Z festgehalten. Der Streitgegenstand beinhaltet daher grundsätzlich nur die Frage nach einer Begutachtung am Z Soweit die Beschwerdeführerin daher beantragt, das Gericht selber habe eine Begutachtung in Auftrag zu gegeben, ist auf das Rechtsbegehren nicht einzutreten.
2.
2.1 Art. 43 Abs. 1 ATSG statuiert die Sachverhaltsabklärung von Amtes wegen, wobei es im Ermessen des Versicherungsträgers liegt, darüber zu befinden, mit welchen Mitteln diese zu erfolgen hat. Im Rahmen der Verfahrensleitung kommt ihm ein grosser Ermessensspielraum bezüglich der Notwendigkeit, des Umfangs und der Zweckmässigkeit von medizinischen Erhebungen zu. Im vorliegenden Fall wird nicht bestritten, dass solche medizinischen Abklärungen notwendig sind, um über die Weiterausrichtung einer Invalidenrente zu entscheiden. Das von der Beschwerdegegnerin für die Begutachtung ursprünglich in Betracht gezogene A wurde von der Beschwerdeführerin abgelehnt. Dabei sind grundsätzlich keine objektiven Gründe ersichtlich, die eine Begutachtung am A ausgeschlossen hätten. Nach gefestigter Rechtsprechung führt denn auch der regelmässige Beizug eines Gutachters oder einer Begutachtungsinstitution durch den Versicherungsträger nicht zu einem Ausstand. Ein formeller Ausstandsgrund würde selbst dann nicht vorliegen, wenn von einer wirtschaftlichen Abhängigkeit des A von der Invalidenversicherung auszugehen wäre (Entscheid des Bundesgerichts 9C_243/2010 vom 28. Juni 2011, E. 1.3.3). Auch in BGE 137 V 210 (der Entscheid vom 28. Juni 2011 ist im Übrigen erst nach der Auftragserteilung an das A vom 6. Juni 2011 ergangen) wird zudem weiterhin daran festgehalten, dass einwandfreie und materiell schlüssige Gutachten des Versicherungsträgers beweistauglich sind. Grundsätzlich hätte für die Beschwerdegegnerin daher kein Grund bestanden, von einer Begutachtung durch das A abzusehen. Gleichwohl hat sich die Beschwerdegegnerin dann offensichtlich jedoch bereit erklärt, eine nach dem Zufallsprinzip ausgewählte Gutachterstelle mit den Abklärungen zu betrauen, wobei vom System das Z ausgewählt wurde.
2.2 Nach der in Art. 30 Abs. 1 BV enthaltenen Garantie des verfassungsmässigen Richters hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem unparteiischen, unvoreingenommenen und unbefangenen Richter ohne Einwirkung sachfremder Umstände entschieden wird. Liegen bei objektiver Betrachtung Gegebenheiten vor, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen, so ist die Garantie verletzt. Für Sachverständige gelten grundsätzlich die gleichen Ausstands- und Ablehnungsgründe, wie sie für den Richter vorgesehen sind. Da sie nicht Mitglied des Gerichts sind, richten sich die Anforderungen zwar nicht nach Art. 30 Abs. 1 BV, sondern nach Art. 29 Abs. 1 BV. Hinsichtlich der Unparteilichkeit und Unbefangenheit kommt Art. 29 Abs. 1 BV indessen ein mit Art. 30 Abs. 1 BV weitgehend übereinstimmender Gehalt zu (Urteil des Bundesgerichts 9C_273/2009 vom 14. September 2009, E. 3.3).
2.3 Im vorliegenden Fall ist klar festzuhalten, dass Dr. J strafrechtlich nicht verurteilt wurde. Zudem ist in keiner Weise erwiesen, dass er in die von der Beschwerdeführerin angeführten Vorkommnisse vom 24. August 2011 in W verwickelt war oder unter psychischen Problemen leidet, die seiner Arbeit als Gutachter entgegenstehen würden. Selbst wenn Dr. J jedoch nicht als vertrauenswürdig zu betrachten wäre, würde dies in keiner Weise gegen eine Begutachtung durch das Z sprechen, solange keine fachliche Mitwirkung an der Begutachtung oder eine Einflussnahme auf den Inhalt des Gutachtens durch Dr. J erfolgen würde. Insofern liegen vorliegend keinerlei Ausstandsgründe gegenüber dem Z an sich vor und der Begutachtung - allenfalls unter Ausschluss von Dr. J - hätte somit nichts im Wege gestanden.
2.4 Zugunsten der Beschwerdeführerin hat sich die Beschwerdegegnerin jedoch in ihrer Vernehmlassung vom 19. Juni 2012 bereit erklärt, von einer Begutachtung durch das Z abzusehen und eine andere Begutachtungsstelle zu beauftragen. Dabei rügt die Beschwerdeführerin jedoch wiederum, dass die Gutachterstelle nach Art. 72bis IVV durch das Zufallsprinzip-Verfahren bestimmt werden soll.
2.5 Im Urteil vom 28. Juni 2011 (BGE 137 V 210) nahm das Bundesgericht zu Fragen im Zusammenhang mit der IV-Begutachtung Stellung, namentlich unter dem Aspekt der Waffengleichheit und Verfahrensfairness. Nach dem Bundesgericht ist bei einer freien Auftragserteilung durch die IV-Stellen das Risiko nicht auszuschliessen, dass Gutachtern Aufträge vorenthalten werden könnten, weil sie angeblich häufiger als andere Arbeitsunfähigkeit attestieren würden, die zu Leistungsansprüchen führten. Um den latent vorhandenen Gefährdungen entgegen zu treten, stellte das Bundesgericht zum Verfahren der Begutachtung verschiedene Grundsätze auf. Dieses Urteil wurde in Art. 72bis IVV und der neuen Vereinbarung des BSV mit den Gutachterstellen umgesetzt (vgl. dazu auch Glättli, Das neue Begutachtungsverfahren in der Invalidenversicherung, in: Jusletter vom 2. Juli 2012). Das BSV überarbeitete im Weiteren das Kreisschreiben über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI, Stand: 1. März 2012), wobei in Rz. 2074 ff. das Verfahren näher festgelegt wird. Art. 72bis IVV hält wörtlich Folgendes fest: „Medizinische Gutachten, an denen drei und mehr Fachdisziplinen beteiligt sind, haben bei einer Gutachterstelle zu erfolgen, mit welcher das Bundesamt eine Vereinbarung getroffen hat. Die Vergabe der Aufträge erfolgt nach dem Zufallsprinzip“. Inwiefern dies das rechtliche Gehör der versicherten Person verletzen sollte, ist nicht ersichtlich. Vielmehr kann sie sich vorgängig zur beabsichtigten Art der Begutachtung, den vorgesehenen Fachdisziplinen und dem Fragenkatalog äussern und Zusatzfragen stellen (Rz. 2081 KSVI). Sodann wird der Gutachtensauftrag bei der SuisseMED@P deponiert (Rz. 2082), welche den Auftrag nach dem Zufallsprinzip verteilt. Bei der SuisseMED@P handelt es sich um eine webbasierte Plattform, über deren Statistikservice sich unter anderem auch Qualität und Bearbeitungszeiten messen lassen (vgl. dazu SuisseMED@P: Handbuch für Gutachter und IV-Stellen, Anhang V zum KSVI, und Auszug aus den Erläuterungen zu den Änderungen der IVV vom 16. November 2011). An einer objektiven Zuteilung bestehen daher entgegen den Befürchtungen der Beschwerdeführerin keine Zweifel. Damit ist das BSV den Forderungen in BGE 137 V 210 nach einer vermehrten Waffengleichheit und Fairness im Rahmen einer Begutachtung klar nachgekommen. Zudem bietet dieses System auch eindeutig den Vorteil, dass rechtsunkundige und nicht anwaltlich vertretene Versicherte aufgrund ihres mangelnden Wissens über die Gutachterstellen und die einzelnen Gutachter nicht benachteiligt werden. Art. 72bis IVV steht daher mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in Einklang. Nachdem sich die Beschwerdeführerin bereits mit zwei vorgeschlagenen Abklärungsstellen nicht einverstanden erklären konnte, kann der Beschwerdegegnerin auch nicht vorgeworfen werden, sie habe keine Einigung mit der Beschwerdeführerin gesucht. Vielmehr drängt sich der Eindruck auf, dass die Beschwerdeführerin einerseits nur eine ihr alleine passende Gutacherstelle akzeptieren will. Andererseits kann sie auch mit ihrer Ablehnungshaltung bewirken, dass eine allfällige Revision der Invalidenrente nur verzögert durchgeführt werden kann, obwohl das Revisionsverfahren von der Beschwerdegegnerin bereits im Juni 2010 in Angriff genommen wurde und die Beschwerdeführerin während den ganzen Auseinandersetzungen weiterhin ihre ganze Invalidenrente bezieht. Die Beschwerdegegnerin wird daher im vorliegenden Fall noch zu prüfen haben, ob die Rente bis zum Abschluss der - zügig fortzuführenden - Abklärungen im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme vorläufig einzustellen ist (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 9C_45/2010 vom 12. April 2010 sowie der Hinweis von Glättli, a.a.O., Rz 24 auf den möglichen Entzug der aufschiebenden Wirkung, der jedoch mit einer vorläufigen Einstellung einer laufenden Rentenzahlung umzusetzen ist. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung bei einer Verfügung betreffend Anordnung einer Begutachtung macht hingegen keinen Sinn, da dann möglicherweise ein Gutachten erstellt würde, das gar nicht verwertet werden könnte).
3. Im Ergebnis bedeutet dies, dass dem Antrag der Beschwerdegegnerin auf Gutheissung der Beschwerde in Bezug auf das Z stattgegeben werden kann, auch wenn grundsätzlich keine Ausstandsgründe gegen das Z und nicht weiter nachgewiesene gegenüber Dr. J. vorliegen. Nachdem die Beschwerdegegnerin jedoch selber von einer Begutachtung am Z abgesehen hat, macht es keinen Sinn, an einer Begutachtung dort - allenfalls unter Ausschluss von Dr. J - festzuhalten. Hingegen ist es nicht zu beanstanden, dass die Auswahl der neuen Begutachtungsstelle direkt nach dem Zufallsprinzip erfolgt, sofern die Mitwirkungsrechte der Beschwerdeführerin (vgl. dazu KSVI Rz. 2074) gewahrt werden, nachdem die Beschwerdeführerin bereits zwei vorgeschlagene Gutachterstellen abgelehnt hat (obwohl keine Ablehnungsgründe gegen das A und auch keine gegen das Z an sich bestehen und die Rentenrevision noch vor dem BGE 137 V 210 in Angriff genommen wurden), von einem erneuten Einigungsverfahren keine Ergebnisse zu erwarten sind und das Revisionsverfahren zügig fortzuführen ist, nicht zuletzt um zu verhindern, dass unter Umständen eine nicht mehr ausgewiesene Invalidenrente weiterhin ausbezahlt wird, was durch das neue Verfahren noch begünstigt wird (vgl. Glättli, a.a.O., Rz. 24 ). Die Beschwerde ist daher - gemäss dem Antrag der Beschwerdegegnerin - teilweise gutzuheissen und die Zwischenverfügung vom 24. April 2012 aufzuheben. Im Übrigen ist die Beschwerde jedoch abzuweisen, soweit überhaupt auf sie eingetreten werden kann.
Entscheid vom 2. August 2012
Das Bundesgericht ist auf eine gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit Urteil 8C_721/2012 vom 10. Oktober 2012 nicht eingetreten.