TVR 2014 Nr. 18

Siedlungsentwicklung und Richtplanvorgaben

§ 8 PBG, § 12 PBG, Art. 2 RPG

1. Qualifiziert der kantonale Richtplan ein Gebiet als „Gebiet mit zu prüfender Nutzung“, besteht praktisch kein Anordnungsspielraum der Gemeinde mehr (E. 5.2).

2. Im kantonalen Richtplan wird zwischen kantonalen Zentren, regionalen Zentren, zentralen Orten in Entwicklungsräumen sowie zentralen Orten im ländlichen Raum unterschieden. Während eine offensive Bodenvorratspolitik insbesondere den kantonalen Zentren vorbehalten bleibt, soll im ländlichen Raum lediglich der Bedarf der ansässigen Bevölkerung abgedeckt werden (E. 5.4).

3. Die Siedlungsentwicklung ist in erster Linie nach innen zu lenken. Neue Flächenansprüche sind wenn immer möglich innerhalb des weitgehend überbauten Gebietes zu befriedigen (E. 5.5).

Am 13. August 2007 ersuchte die Bauverwaltung der Politischen Gemeinde E um Genehmigung der Revision des Zonen- und Richtplans. Mit Entscheid vom 4. Februar 2008 genehmigte das DBU den vom Gemeinderat am 10. Mai 2007 beschlossenen Richtplan „mit Hinweisvermerk betreffend Sistierung sämtlicher Richtplangebiete“. Am 21. Juni 2012 beschloss der Gemeinderat der Politischen Gemeinde E eine Richtplanänderung, aufgrund welcher im Gebiet T 11‘009 m² als Siedlungsgebiet im Richtplan verbleiben sollen. Mit Entscheid vom 13. September 2013 verweigerte das DBU in der Folge die vom Gemeinderat E beschlossene Richtplanänderung 2012 hinsichtlich des Gebietes T. Eine dagegen erhobene Beschwerde weist das Verwaltungsgericht ab.

Aus den Erwägungen:

5.
5.1 Gemäss § 34 Abs. 2 aPBG bzw. § 12 Abs. 2 PBG enthält der kantonale Richtplan grundlegende Aussagen zu den Bereichen Siedlung, Landschaft, Verkehr, Versorgung und Entsorgung. Grundsätzlich bildet die Abtrennung des Baugebiets von den freizuhaltenden Flächen einen zentralen Gegenstand des kantonalen Richtplans (Waldmann/Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 8 N. 8).

5.2 Dem kantonalen Richtplan kann entnommen werden, dass das streitige Gebiet T nicht dem Siedlungsgebiet zugewiesen, sondern als „Gebiet mit zu prüfender Nutzung“ qualifiziert wurde. Mit dieser Qualifikation hat der Kanton bei Erlass des Richtplans darauf hingewiesen, dass er der Abgrenzung des Siedlungsgebietes von den freizuhaltenden Flächen in diesem Bereich besonderes Augenmerk schenken will und wird, weshalb diesbezüglich der Anordnungsspielraum der Gemeinde stark eingeschränkt ist, ohne dass damit ein Verstoss gegen Art. 2 Abs. 3 RPG vorliegt. Abgesehen davon, dass im Bereich T aufgrund der Qualifizierung im kantonalen Richtplan als „zu überprüfendes Gebiet“ praktisch kein Anordnungsspielraum der Gemeinde mehr bestand (vgl. auch § 7 Abs. 3 aPBG bzw. § 8 Abs. 4 PBG), hat die teilweise Zuweisung des Gebiets T zum Siedlungsgebiet auch gegen übergeordnetes Recht bzw. gegen die übergeordnete Planung verstossen. Die Vorinstanz hat die Nichtgenehmigung unter anderem damit begründet, dass die „Anforderungen hinsichtlich der Lage“ gegen ein Richtplangebiet T sprechen würden. Was darunter zu verstehen ist, ergibt sich aus der internen Stellungnahme der Abteilung Natur und Landschaft des verfahrensbeteiligten Amtes vom 7. April 2011, in welcher ausgeführt wurde, dass bei der Siedlungserweiterung T durch Überbauung für die Naherholungssuchenden eine landschaftliche Beeinträchtigung eintreten würde, indem auf einer reizvollen, glazial geprägten Kuppe der Ortseingang vorverlagert würde. Vor allem stützt die Vorinstanz die Nichtgenehmigung - unter Hinweis auf den niedrigen Überbauungsgrad von 78% für die Zonen mit Wohnnutzung - aber damit, dass in E die Siedlungsentwicklung nach innen zu richten sei. Bereits im Entscheid vom 4. Februar 2008 hatte die Vorinstanz dazu ausgeführt, dass die Grösse des Siedlungsgebietes aus übergeordneter Sicht mindestens teilweise in Frage gestellt werden müsse und dem Grundsatz einer haushälterischen Bodennutzung widerspreche. Dies betreffe aus übergeordneter Sicht insbesondere die Richtplanänderung T, welche heute ein landschaftlich reizvolles Tälchen mit landschaftlicher Qualität darstelle.

5.3 Dieser Einschätzung der landschaftlichen Qualität des Gebiets T sowie des Erfordernisses einer inneren Verdichtung hat sich die Beschwerdeführerin denn auch grundsätzlich angeschlossen. Trotzdem hat sich der Gemeinderat dann dazu entschlossen, einen Teil des Gebietes T dem Siedlungsgebiet zuzuweisen. Erst in der Beschwerdebegründung vom 13. Dezember 2013 wird dies damit erklärt, dass im Jahre 2013 die Bevölkerungszunahme mit 76 Personen deutlich höher als in den Vorjahren ausgefallen sei. In E würden zurzeit 110 Wohnungen im Bau stehen, was eine Bevölkerungszunahme von ca. 275 Personen mit sich bringe. Diese Entwicklung werde sich fortsetzen, weshalb die Baulandreserven im Innern rasant gefüllt würden und die Bevölkerung in einer nichtgeahnten Geschwindigkeit wachse. Deshalb könne man auf diese Einfamilienhaus-Entwicklungsfläche nicht verzichten.

5.4 Die Auffassung steht jedoch klar in einem Widerspruch zum kantonalen Richtplan und zum übergeordneten Recht. Ein kurzfristiger Bauboom vermag noch keinen langjährigen Trend zu begründen. Das von der Beschwerdeführerin behauptete Bevölkerungswachstum von nichtgeahnter Geschwindigkeit entspricht auch nicht der vom kantonalen Richtplan für E vorgesehenen Entwicklung. In Ziffer 1.1 des kantonalen Richtplans wird als Planungsgrundsatz festgehalten: „Im Interesse einer konzentrierten Siedlungsentwicklung soll der Bedarf an zusätzlichen Arbeits- und Wohnplätzen zur Hauptsache in den Zentren und zentralen Orten in Entwicklungsräumen gedeckt werden.“ Gemäss der Übersichtskarte „Zentrenstruktur“ unter Ziffer 1.2 des kantonalen Richtplans wird zwischen kantonalen Zentren, regionalen Zentren, zentralen Orten in Entwicklungsräumen und zentralen Orten im ländlichen Raum unterschieden. E gehört zu den zentralen Orten in Entwicklungsräumen. Für solche Orte gilt gemäss Ziffer 1.2 des kantonalen Richtplanes folgender Planungsgrundsatz: „Die zentralen Orte in den Entwicklungsräumen sind als eigenständige Wohn- und Arbeitsplatzstandorte zu betrachten und als regionale Gewerbe- und Dienstleistungsstützpunkte zu fördern.“ In Bezug auf die erwünschte Bevölkerungsentwicklung in den zentralen Orten in den Entwicklungsräumen ist dem kantonalen Richtplan keine direkte Aussage zu entnehmen. Festgehalten wird aber Folgendes: „Diese Orte sind wichtige Bindeglieder zwischen den Zentren und dem ländlichen Raum. Sie liegen im unmittelbaren Einzugsbereich der wichtigen Verkehrsachsen und ergänzen die Zentren als Wohn- und Arbeitsstandorte. Es handelt sich um überschaubare Orte mit einem gut ausgebauten Schul- sowie Freizeitangebot und nahem Kontakt zur Landschaft wie auch zur Stadt. Sie verfügen über Anschluss an die übergeordneten Achsen, sowohl was den öffentlichen, als auch den motorisierten Individualverkehr betrifft, und haben damit gute Voraussetzungen für die Ansiedlung kleinerer und mittlerer Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe.“ Aufgrund dieser Bindegliedfunktion zwischen den Zentren und dem ländlichen Raum ist zu folgern, dass die zentralen Orte in Entwicklungsräumen in Bezug auf die erwünschte Bevölkerungsentwicklung eine Mittelstellung zwischen den kantonalen und regionalen Zentren einerseits und den zentralen Orten im ländlichen Raum sowie dem ländlichen Raum andererseits einnehmen. Diese Mittelstellung kann dann aufgrund der Ausführungen unter Ziffer 1.2 des kantonalen Richtplans betreffend Bevölkerungsentwicklung wie folgt eingegrenzt werden:

Während eine offensive Bodenvorratspolitik insbesondere den kantonalen Zentren vorbehalten bleibt, soll im ländlichen Raum lediglich der Bedarf der ansässigen Bevölkerung abgedeckt werden. Wie man nun auch immer die Wachstumsmöglichkeiten der dazwischen liegenden zentralen Orte in Entwicklungsräumen umschreibt bzw. in Abhängigkeit der konkreten Umgebung festlegt, erscheint es doch offensichtlich, dass der kantonale Richtplan für die zentralen Orte in Entwicklungsräumen nicht ein Wachstum anstrebt, welches die Gemeinde E mit den Worten „die Bevölkerung wächst in einer nicht geahnten Geschwindigkeit“ beschreibt. Indem der Gemeinderat seine Überlegungen, weshalb das Gebiet T im Umfang von rund 1,1 ha dem Baugebiet zuzuschlagen ist, auf ein solches mit dem kantonalen Richtplan nicht vereinbares Wachstum der Gemeinde E abstützt, stellt er sich in Widerspruch zur übergeordneten Planung. Wie Ziffer 3.4 des Planungsberichts der Beschwerdeführerin zu entnehmen ist, weisen nämlich bereits die bestehenden Zonen mit Wohnnutzung eine Einwohnerreserve von 730 Personen auf. Selbst wenn sich das durchschnittliche Wachstum der letzten 20 Jahre von ca. 15 Personen pro Jahr auf 30 Personen pro Jahr verdoppeln würde, würden diese vorhandenen Reserven in den bestehenden Zonen mit Wohnnutzung noch für fast 25 Jahre reichen.

5.5 Im Weiteren steht die Argumentation der Beschwerdeführerin auch im Widerspruch zu Ziffer 1.1 des kantonalen Richtplanes, wo als Planungsgrundsatz festgehalten wird: „Die Siedlungsentwicklung ist in erster Linie nach innen zu lenken. Neue Flächenansprüche sind wenn immer möglich innerhalb des weitgehend überbauten Gebietes zu befriedigen. Kanton und Gemeinden fördern dahingehende Bestrebungen.“ Die Vorinstanz weist in diesem Zusammenhang in ihrem Entscheid zu Recht darauf hin, dass die bestehende Einwohnerreserve in den Zonen mit Wohnnutzung darauf zurückzuführen ist, dass die gesamte Fläche der Zonen mit Wohnnutzung lediglich zu 78% überbaut ist. Die mit einer für „zentrale Orte in Entwicklungsräumen“ vereinbare und gewünschte Bevölkerungsentwicklung wird zwar Flächenansprüche generieren. Damit diese in erster Linie innerhalb des weitgehend überbauten Gebietes befriedigt werden kann, was in E aufgrund des tiefen Überbauungsgrades von 78% noch längere Zeit möglich sein wird, würde es aber der Siedlungsentwicklung nach innen widersprechen, wenn Flächen, die erst noch landschaftliche Qualitäten aufweisen und ausserhalb des überbauten Gebietes liegen, offensiv zum Siedlungsgebiet geschlagen würden. Insgesamt ist daher festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin mit dem Entscheid, rund 1,1 ha des Gebietes T im kommunalen Richtplan dem Siedlungsgebiet zuzuweisen, sowohl gegen die übergeordnete Planung (kantonaler Richtplan) als auch gegen den Grundsatz der haushälterische Bodennutzung verstossen hat. Die Nichtgenehmigung des kommunalen Richtplanes durch die Vor­instanz erweist sich somit als rechtens.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2013.163/E vom 23. April 2014