TVR 2013 Nr. 11

Aufsichtsbeschwerde, Stellung und Zusammensetzung einer Aufsichtsbehörde

§ 6 FSG, § 52 GemG, § 29 KV, § 71 VRG, § 72 VRG

1. Soweit es nicht um eine Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde im Sinne von § 72a VRG geht, ist die Aufsichtsinstanz - ausgenommen bei Aufsichtsbeschwerden gegen einen Präsidenten oder das verfahrensleitende Mitglied einer Kollegialbehörde - stets eine hierarchisch übergeordnete und in diesem Sinne von der betreffenden Körperschaft losgelöste Behörde/Instanz (E. 3.3.1).

2. Der allgemeine Grundsatz, dass niemand seiner unmittelbaren Aufsichtsbehörde angehören darf, gilt namentlich auch für Zweckverbände im Sinne von § 61 KV. Zuständige Aufsichtsinstanz im Bereich des Feuerschutzes ist das DJS und nicht die Delegiertenversammlung des Feuerwehrzweckverbandes (E. 3.3.3).

Der im Jahre 2007 gebildete Feuerwehrzweckverband A-B-C (nachfolgend „Zweckverband“) betreibt auf dem Gebiet der Mitgliedergemeinden die Feuerwehr. Die Organe des Verbandes sind, nebst der Rechnungsprüfungskommission, die Gemeindeversammlungen der Verbandsgemeinden, die Delegiertenversammlung und die Feuerwehrkommission. Am 20. März 2013 stimmte die Delegiertenversammlung des Zweckverbandes über die Anschaffung eines Tanklöschfahrzeuges ab; die für die Beschlussfassung erforderliche Einstimmigkeit konnte dabei jedoch nicht erzielt werden. In der Folge stimmten die Gemeindeversammlungen von A und B einem entsprechenden Kreditbegehren zu; ein Beschluss der Gemeindeversammlung C erging jedoch nicht. In einer Gemeindeversammlung der Politischen Gemeinde B vom 25. Juni 2013 stellte der Gemeinderat den Antrag, ein Tanklöschfahrzeug nach Euro-Norm 6 (mit Partikelfilter) anzuschaffen. Der Feuerwehrkommandant K stellte dabei einen Gegenantrag zur Beschaffung eines Fahrzeuges gemäss Euro-Norm 5 (ohne Partikelfilter). Der Gegenantrag wurde durch die Gemeindeversammlung B gutgeheissen. In der Folge veranlasste das Kommando der Feuerwehr offensichtlich die Publikation einer Ausschreibung im Namen des Zweckverbandes für den Kauf eines Tanklöschfahrzeuges. Diese Ausschreibung wurde im Amtsblatt publiziert.

Gegen diese Ausschreibung erhob P als Präsident der Feuerwehrkommission A-B-C (nachfolgend „Feuerwehrkommission“) Beschwerde. Das Verwaltungsgericht tritt nicht auf diese ein.

Aus den Erwägungen:

2.
2.1 Gemäss § 71 Abs. 1 VRG kann eine Aufsichtsbeschwerde in folgenden Fällen erhoben werden:
1. ungerechtfertigte Verweigerung oder Verzögerung einer vorgeschriebenen Amtshandlung;
2. Missbrauch der Amtsgewalt;
3. willkürliche Ausübung von Befugnissen.
Die Aufsichtsbeschwerde ist zulässig, soweit kein ordentliches Rechtsmittel gegeben ist (§ 71 Abs. 2 VRG). Gemäss § 72 VRG ist die Aufsichtsbeschwerde bei der Aufsichtsinstanz einzureichen. Die Aufsichtsbeschwerde ist an keine Frist gebunden (§ 72 Abs. 2 VRG). Lediglich wenn das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines anfechtbaren Entscheids gerügt wird, kann bei der Rechtsmittelinstanz Rekurs bzw. Beschwerde geführt werden (§ 72a VRG).
Wie sich der Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom 19. Februar 2008 zur Änderung des VRG zu § 72a VRG auf Seite 7 entnehmen lässt, ist für Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden (im Sinne von § 72a VRG) die Rechtsmittelinstanz selbst zuständig. Bezieht sich die Aufsichtsbeschwerde indessen auf anderes Handeln und Unterlassen von Behörden, ist nicht die Rechtsmittelinstanz per se, sondern die der kritisierten Behörde übergeordnete Verwaltungsbehörde zuständig. Als übriges Handeln oder Unterlassen kommen z. B. in Frage: allgemeine Amtsführung, Informations-, Empfehlungs- oder Berichttätigkeit, sonstige Realakte, Verletzungen von Bestimmungen eines verwaltungsrechtlichen Vertrages, Verstösse gegen interne Richtlinien, organisatorische Massnahmen oder andere Anordnungen, denen der Verfügungscharakter abgeht. Soweit sich die Kritik nicht auf die Rechtspflegetätigkeit der Behörde bezieht, sondern gegen deren Verhalten, ist also die hierarchisch übergeordnete Behörde zuständig.

2.2 Der Beschwerdeführer rügt implizit erhebliche Mängel organisatorischer Art im Vorfeld zur publizierten Ausschreibung. So sei er beim Entscheid über die Ausschreibung nicht miteinbezogen worden. (…) Beim Einwand des Beschwerdeführers geht es mit anderen Worten um das ordnungsgemässe Funktionieren der Organisation des Beschwerdegegners (Feuerwehrzweckverband), mithin um Fragen, die durch die zuständige Aufsichtsinstanz - und nicht durch die Rechtsmittelinstanz in der Sache selbst - zu klären sind. Bei der Eingabe des Beschwerdeführers handelt es sich auch nicht um eine Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde im Sinne von § 72a VRG. Dessen Eingabe vom 24. Juni 2013 ist damit auch nicht als Submissionsbeschwerde, sondern vielmehr als Aufsichtsbeschwerde zu qualifizieren.
Zuständig für die Beurteilung derartiger Fragen bzw. zum Entscheid über die Eingabe vom 24. Juni 2013 ist jedoch nicht das Verwaltungsgericht, sondern die in diesem Bereich dem Beschwerdegegner übergeordnete Aufsichtsinstanz (vgl. § 48 VöB und § 72 Abs. 1 VRG). Mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist daher nicht auf die Beschwerde einzutreten.

3.
3.1 Zu prüfen ist damit weiter, welche Instanz vorliegend als zuständige Aufsichtsbehörde zu betrachten ist.

3.2 Mit Eingabe vom 8. Juli 2013 reichte der Vizepräsident der Feuerwehrkommission des Beschwerdegegners unter anderem ein Schreiben des Generalsekretärs des DJS vom 4. Juli 2013 ein, in welchem zur Frage der zuständigen Aufsichtsinstanz des Beschwerdegegners Stellung genommen wurde. Darin gelangte der Generalsekretär zum Ergebnis, dass das DJS gestützt auf § 6 FSG i.V. mit § 1 Abs. 1 FSV zwar für die Aufsicht über den Feuerschutz zuständig sei. Art. 53 Abs. 1 des Reglements des Beschwerdegegners sei indessen zu entnehmen, dass gegen Entscheide der Feuerwehrkommission Rekurs bei der Delegiertenversammlung zu erheben sei. Demzufolge und gestützt auf die Auflistung der Verbandsorgane unter Art. 6 ff. des Reglements stehe fest, dass die Feuerwehrkommission des Beschwerdegegners nicht das oberste Organ des Verbandes sei, sondern die Delegiertenversammlung hierarchisch darüber stehe. Über ein streitiges Ausstandsbegehren habe daher nicht das DJS, sondern die Delegiertenversammlung zu befinden (§ 7 Abs. 2 VRG), sofern die Feuerwehrkommission diesbezüglich nicht entscheiden könne. Würde im konkreten Fall das DJS entscheiden, würde dies bedeuten, dass die Delegiertenversammlung umgangen würde, was nicht zulässig wäre. Erst gegen den Entscheid der Delegiertenversammlung bestehe alsdann die Rekursmöglichkeit an das DJS. Dieser Auffassung kann aus nachstehenden Gründen nicht gefolgt werden.

3.3
3.3.1 Vorweg ist in grundsätzlicher Hinsicht festzuhalten, dass dem Organ einer Körperschaft - selbst wenn dieses intern für gewisse Bereiche als Rechtsmittel- bzw. Einspracheinstanz eingesetzt ist - bereits prinzipiell keine Aufsichtsfunktion zukommen kann. Aufsichtsinstanz ist mithin (ausgenommen bei Aufsichtsbeschwerden gegen einen Präsidenten oder das verfahrensleitende Mitglied einer Kollegialbehörde, vgl. § 72 Abs. 3 VRG) stets eine hierarchisch übergeordnete und in diesem Sinne von der betreffenden Körperschaft „losgelöste“ Behörde/Instanz (vgl. Stähelin, Wegweiser durch die Thurgauer Verfassung, 2. Aufl., Frauenfeld 2007, § 29 N. 1 und 3 sowie E. 3.3.3 nachstehend). Diese Eigenschaft kommt der Delegiertenversammlung als Organ des Beschwerdegegners a priori nicht zu, weshalb sie bereits aus diesem Grunde nicht zur Behandlung einer Aufsichtsbeschwerde gegen die Feuerwehrkommission zuständig sein kann.

3.3.2 (Feststellungen, dass der Delegiertenversammlung auch mit dem Reglement keine Aufsichtsfunktion übertragen wurde und es nicht um ein streitiges Ausstandsbegehren geht, auf welches sich das Antwortschreiben des Generalsekretärs vom 4. Juli 2013 bezieht, sondern um grundlegende organisatorische Fragen im Zusammenhang mit der Beschlussfassung beim Beschwerdegegner im Hinblick auf die Anschaffung eines Tanklöschfahrzeugs). (…) Auch aus diesen Gründen kann die Delegiertenversammlung nicht als formelle Aufsichtsinstanz über die Feuerwehrkommission angesehen werden.

3.3.3 Dies ergibt sich jedoch auch aus dem Umstand, dass gemäss dem allgemeinen, in der Kantonsverfassung festgelegten Grundsatz niemand seiner unmittelbaren Aufsichtsbehörde angehören darf (§ 29 Abs. 1 KV). Beim Beschwerdegegner handelt es sich um einen Zweckverband im Sinne von § 61 KV und damit um eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die über juristische Persönlichkeit verfügt (vgl. auch §§ 39 ff. GemG). Die Unvereinbarkeitsvorschrift von § 29 Abs. 1 KV gilt auch für Zweckverbände (vgl. Stähelin, a.a.O., § 29 N. 3) und damit auch für den Beschwerdegegner. Gemäss Art. 8 des Reglements besteht die Delegiertenversammlung aus drei Mitgliedern, nämlich je einem Gemeinderat der Verbandsgemeinden. Sie werden vom jeweiligen (Gesamt-) Gemeinderat gewählt. Für gültige Beschlüsse ist gemäss Art. 8 Abs. 3 des Reglements die Einstimmigkeit der drei Delegierten erforderlich. Die Delegiertenversammlung besteht aktuell aus dem Beschwerdeführer, N aus A sowie F aus C. Sowohl der Beschwerdeführer als auch N sind jedoch gleichzeitig Mitglieder der Feuerwehrkommission. Würde der Auffassung des Generalsekretärs des DJS gefolgt, müssten der Beschwerdeführer und N im Falle einer Aufsichtsbeschwerde gegen die Feuerwehrkommission in der Delegiertenversammlung aufgrund der Unvereinbarkeitsvorschrift von § 29 Abs. 1 KV jeweils in den Ausstand treten, sofern ihr Einsitz in diesem Gremium als Aufsichtsinstanz überhaupt zulässig wäre. Damit könnte die Delegiertenversammlung über eine entsprechende Aufsichtsbeschwerde aufgrund von Art. 8 Abs. 3 des Reglements, wonach für gültige Beschlüsse die Einstimmigkeit der drei Delegierten erforderlich ist, überhaupt nicht mehr befinden. Auch unter diesem Gesichtspunkt kann der Delegiertenversammlung keine Aufsichtsfunktion über die Feuerwehrkommission zukommen.
Zuständige Aufsichtsinstanz im Bereich des Feuerschutzes ist daher gemäss § 6 FSG i.V. mit § 1 Abs. 1 FSV das DJS (vgl. auch § 52 GemG).

4. Zusammenfassend ergibt sich, dass mangels Legitimation des Beschwerdeführers und mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts auf die als Aufsichtsbeschwerde zu qualifizierende Eingabe vom 24. Juni 2013 nicht eingetreten werden kann. Die Sache ist vielmehr in Anwendung von § 5 Abs. 3 VRG i.V. mit § 62 VRG zuständigkeitshalber zur Behandlung als Aufsichtsbeschwerde an das DJS weiterzuleiten.

Entscheid VG.2013.101/E vom 10. Juli 2013