TVR 2016 Nr. 5

Keine Notwendigkeit einer Bezeichnung der am baurechtlichen Einspracheentscheid mitwirkenden Behördenmitglieder; Ausstand

§ 103 PBG, § 7 VRG, § 18 Abs. 1 Ziff. 1 VRG

1. Bei den baurechtlichen „Einsprachen" nach thurgauischem Recht handelt es sich rechtstechnisch um Einwendungen und nicht um Einsprachen im Sinne von förmlichen Rechtsmitteln. Im baurechtlichen Einspracheverfahren gemäss den §§ 103 ff. PBG bzw. §§ 90 ff. aPBG besteht keine Notwendigkeit, die Zusammensetzung der kommunalen Baubewilligungs- und Einsprachebehörde zu benennen (E. 3.1 bis 3.4; bestätigt durch das Bundesgericht in einem anderen Fall mit Urteil 1C_397/2015 vom 9. August 2016 E. 2).

2. Wenn ein Behördenmitglied in den Ausstand tritt bzw. falls ein Ausstandsbegehren gestellt wird, ist allerdings ein Entscheid zu fällen oder es ist dies zumindest zu protokollieren (E. 3.4).

Die B AG beabsichtigt, auf der in ihrem Eigentum stehenden Liegenschaft Nr. XX eine Produktionshalle mit Büro- und Sozialräumen sowie einer Betriebswohnung zu erstellen. Hierfür stellte sie am 12. Dezember 2012 ein Baugesuch. Während der öffentlichen Auflage erhob die E AG Einsprache. Mit Entscheid vom 7. März 2013 wies der Gemeinderat der Politischen Gemeinde G die Einsprache ab und erteilte der B AG die Baubewilligung. Dagegen liess die E AG Rekurs erheben, den das DBU mit Entscheid vom 19. März 2015 abwies. Eine dagegen erhobene Beschwerde weist das Verwaltungsgericht ebenfalls ab.

Aus den Erwägungen:

3.
3.1 In formeller Hinsicht lässt die Beschwerdeführerin geltend machen, der Einspracheentscheid der verfahrensbeteiligten Gemeinde vom 7. März 2013 verletze § 18 Abs. 1 Ziff. 1 VRG, indem die beteiligten Behördenmitglieder im Entscheid nicht aufgeführt worden seien.

3.2 Gemäss § 18 Abs. 1 Ziff. 1 VRG hat ein Entscheid die Bezeichnung der entscheidenden Behörde und bei Organen der Verwaltungsrechtspflege deren Zusammensetzung zu enthalten. Die Regelung dient der Gewährung der Transparenz insbesondere auch im Hinblick auf die Beachtung der Ausstandsregeln (vgl. Fedi/Meyer/Müller, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, Basel 2014, § 18 N. 3).

3.3 Die Vorgabe von § 18 Abs. 1 Ziff. 1 (2. Satzteil) VRG betreffend die Verpflichtung zur Bezeichnung der Zusammensetzung der Behörde gilt ausdrücklich nur für „Organe der Verwaltungsrechtspflege". Vorliegend stellt sich die Frage, ob das baurechtliche Einspracheverfahren Teil der Verwaltungsrechtspflege im Sinne dieser Bestimmung bildet.
Rechtstechnisch ist zwischen Einsprachen und Einwendungen zu unterscheiden. Eine Einsprache ist ein förmliches - allerdings nicht devolutives - Rechtsmittel, mit welchem eine Verfügung bei der verfügenden Verwaltungsbehörde zwecks Neuüberprüfung angefochten wird. Einwendungen erfolgen hingegen vor Erlass einer Verfügung und stellen ein besonderes Mittel zur Gewährung des rechtlichen Gehörs dar. In vielen kantonalen Baugesetzen sind „Einsprachen" vorgesehen, die rechtlich aber als Einwendungen zu qualifizieren sind, weil die Behörde noch gar keine Baubewilligung erteilt, sondern erst das Baugesuch publiziert hat, gegen welches sich die „Einsprachen" (de iure: Einwendungen) richten (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 1815 und 1817, sowie Gossweiler, in: Baumann, van den Bergh u. a. [Hrsg.], Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 4 N. 12, und Marti, in: ZBl 108/2007, S. 499 ff., S. 503 [Bemerkungen zum Urteil des Bundesgerichts 1P.145/2006 vom 22. Mai 2006 ]). Im baurechtlichen „Einspracheverfahren" nach thurgauischem Recht, das heisst gemäss den §§ 103 ff. PBG bzw. §§ 90 ff. aPBG, wird nicht Einsprache gegen die Verfügung einer unteren kommunalen Stelle an eine übergeordnete Gemeindebehörde, sondern gegen das mit dem Baugesuch zur Bewilligung eingereichte Bauprojekt erhoben. Alsdann entscheidet der Gemeinderat sowohl über die Baubewilligung als auch über baurechtliche Einsprachen als erste und einzige Verwaltungsbehörde (vgl. § 90 Abs. 3 aPBG und § 103 Abs. 3 PBG). Bei den baurechtlichen „Einsprachen" gemäss den §§ 103 ff. PBG bzw. §§ 90 ff. aPBG handelt es sich somit rechtstechnisch um Einwendungen und nicht um Einsprachen im Sinne von förmlichen Rechtsmitteln. Diese baurechtlichen Einsprachen (de iure: Einwendungen) bilden daher nicht Teil der Verwaltungsrechtspflege. § 28 VRG führt unter dem Titel „Organe" aus, dass die Verwaltungsrechtspflege namentlich ausgeübt wird durch die „letztinstanzliche" Verwaltungsbehörde der Gemeinden (Ziff. 1). Der Begriff „letztinstanzlich" setzt voraus, dass ein Instanzenzug gegeben ist. Im baurechtlichen Einspracheverfahren gemäss thurgauischem Recht ist, wie dargestellt, gemeindeintern kein Instanzenzug gegeben und der Gemeinderat entscheidet nicht als (übergeordnete) „letztinstanzliche Verwaltungsbehörde" im Sinne von § 28 Ziff. 1 VRG. Damit handelt es sich bei ihm in seiner Funktion als Baubewilligungs- und Einsprachebehörde im baurechtlichen Verfahren (…) aber auch nicht um ein Organ der Verwaltungsrechtspflege im Sinne des VRG. § 18 Abs. 1 Ziff. 1 (2. Satzteil) VRG ist dementsprechend auf das baurechtliche Bewilligungs- und Einspracheverfahren nicht anwendbar. Mit dem Verzicht auf die Nennung der einzelnen Behördenmitglieder im Baubewilligungs- und Einspracheentscheid liegt somit entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keine Verletzung von § 18 Abs. 1 Ziff. 1 VRG vor.

3.4 Ergänzend ist allerdings darauf hinzuweisen, dass - sollte ein Ausstandsgrund hinsichtlich eines Behördenmitglieds vorliegen oder geltend gemacht werden, was hier nicht der Fall ist - gestützt auf § 7 VRG ein entsprechender Entscheid zu treffen und zumindest zu protokollieren wäre (vgl. § 7 Abs. 2 VRG). Im Sinne der Transparenz und zur Vermeidung unnötiger Anfechtungen empfiehlt es sich in derartigen Fällen, auch im Sachentscheid (das heisst im Baubewilligungs- bzw. Einspracheentscheid) auf den Ausstand hinzuweisen (Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 7 N. 11).

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2015.68/E vom 23. Dezember 2015