TVR 2020 Nr. 21

Parkfelder in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Glaubens- und Gewissensfreiheit

Art. 15 BV, § 9 PBV

1. Ein Parkplatz in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen kann nicht bewilligt werden, wenn durch die Bewilligung die bereits vorhandene Übernutzung desjenigen Grundstücks, dem der Parkplatz dienen soll, noch gefördert würde (E. 2).

2. Damit ein Parkplatz als Annexanlage zu einem von einem privaten Verein betriebenen Kulturzentrum in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen bewilligt werden kann, muss nachgewiesen werden, dass die Erfüllung des Vereinszwecks, soweit er im öffentlichen Interesse liegt, der Hauptzweck des Vereins ist und dieser ohne die Errichtung der Parkplätze in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zumindest gefährdet würde (E. 3.1 - 3.3).

3. Aus dem Schutz der Glaubens- und Gewissensfreiheit nach Art. 15 BV lässt sich kein Anspruch auf die Ermöglichung von Kultusbauten für nicht christliche Religionsgemeinschaften in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen und damit auch nicht zur Errichtung von einer Kultusstätte dienenden Parkplätzen in dieser Zone ableiten (E. 3.4).

Der Verein I ist Eigentümer der in der Wohn- und Gewerbezone gelegenen Liegenschaft Nr. XX im Grundbuch L. Er stellte das Gesuch für den Umbau einer bestehenden Gewerbehalle in ein Kulturzentrum. Der Umbau in ein Kulturzentrum wurde bewilligt. Laut Ziff. 2.1 der Statuten des Vereins ist sein Ziel die Bildung einer Begegnungsstätte als kulturell religiöse Plattform für Muslime und aller am Islam interessierten Personen. Das Kulturzentrum ist insbesondere an den Freitagen über Mittag zum Freitagsgebet gut besucht. Um dem dadurch verursachten Parkplatzbedürfnis Rechnung zu tragen, kaufte der Verein I daher die rund 200 m von der Liegenschaft Nr. XX entfernte Liegenschaft Nr. ZZZ, welche unüberbaut und gemäss dem gültigen Zonenplan der Gemeinde L der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (ZöBA) zugewiesen ist. Der Verein I stellte ein Gesuch um Nutzung der Liegenschaft Nr. ZZZ als Parkplatz, welches die Gemeinde L abwies. Gegen die Abweisung des Baugesuchs erhob der Verein I Rekurs, der vom DBU abgewiesen wurde. Eine dagegen vom Verein I erhobene Beschwerde weist das Verwaltungsgericht ebenfalls ab.

Aus den Erwägungen:

2.
2.1 Strittig und zu prüfen ist vorliegend, ob das Baugesuch des Beschwerdeführers vom 14. März 2018 zur Erstellung eines Parkplatzes auf seiner Liegenschaft Nr. ZZZ bewilligt werden kann.

2.2 Voraussetzung für das Erteilen einer Baubewilligung ist, dass die Baute und oder Anlage dem Zweck der Nutzungszone entspricht und dass das Land erschlossen ist. Unbestritten ist, dass die Liegenschaft Nr. ZZZ für den darauf zu erstellenden Parkplatz genügend erschlossen ist, grenzt diese doch direkt an die S-Strasse, welche als Kantonsstrasse qualifiziert ist. Das kantonale Tiefbauamt hatte sich zustimmend zum Bauvorhaben geäussert, unter Einhaltung der von ihm ausformulierten Bedingungen und Auflagen. Demnach stellt sich die Frage, ob der geplante Parkplatz dem Zweck der ZöBA, in der sich die Liegenschaft Nr. ZZZ befindet, entspricht.

2.3
2.3.1 Gemäss § 9 PBV erfassen Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen Gebiete, die für die Erstellung von öffentlichen oder öffentlichen Interessen dienenden Bauten und Anlagen bestimmt sind. Untergeordnete private Nutzungen sind zulässig. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist diese Vorschrift auf die hier zu beurteilende Streitsache anwendbar, denn bei der Festlegung, was in Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen zulässig ist, handelt es sich nicht um Begriffe und Messweisen im Sinne von § 56 Abs. 1 PBV. Nur letztere behalten ihre Gültigkeit, solange das kommunale Baurecht nicht angepasst wurde.

2.3.2 Die vom Beschwerdeführer geplanten Parkplätze sollen unbestritten dem Betrieb des sich auf der Liegenschaft Nr. XX befindlichen Kulturzentrums dienen. Dieses Kulturzentrum befindet sich in der Wohn- und Gewerbezone, also nicht in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Im Rahmen einer Besprechung des Bauvorhabens vom 12. Juli 2010 wurde im Protokoll zu einer Sitzung festgehalten, es könne an gewissen Wochenenden mit Besucherzahlen von maximal 250 bis 300 Personen gerechnet werden. Anlässlich einer weiteren Besprechung des Baugesuchs vor der Erteilung der Baubewilligung am 16. August 2010 wurde mit Bezug auf die Umgebungsgestaltung darauf hingewiesen, im Gebetsraum würden sich gleichzeitig maximal 320 Personen aufhalten. Die Bewilligung für das vom Beschwerdeführer betriebene Kulturzentrum wurde dann am 19. Oktober 2010 für eine ausgewiesene Maximalbelegung von 320 Personen erteilt. Zwischen der Bewilligung des Baugesuchs und dessen Versand bekräftigte der planende Architekt in einer elektronischen Nachricht vom 22. Oktober 2010 gegenüber dem damaligen Präsidenten der verfahrensbeteiligten Gemeinde noch einmal, grundsätzlich sei die voraussichtliche Belegungsmenge sehr klein. Es sei mit einer maximalen Belegung von 20 bis 30 Personen zu rechnen. Es gebe kurze Spitzenzeiten am Freitag- und Sonntagmittag von 12.00 bis 14.00 Uhr mit etwa 100 bis 120 Personen. Zusätzlich gebe es pro Jahr zwei zusätzlich festzulegende Feiertage, an welchen jeweils von 07.00 bis 09.00 Uhr ebenfalls mit einer Besucherzahl von über 100 Personen zu rechnen sei.

2.3.3 Damit steht fest, dass der Beschwerdeführer eine Bewilligung für das Kulturzentrum in der Wohn- und Gewerbezone mit einer Maximalbelegung von 320 Personen erhalten hat. Darauf beruhend wurde dann auch die erforderliche Anzahl Parkplätze berechnet. Gemäss einem Artikel in der Thurgauer Zeitung (…) besuchen die Moschee jedoch am Freitagsgebet bis zu 500 Personen. Der Beschwerdeführer bestreitet diese Zahl nicht, sondern weist darauf in der Replik sogar selber hin. Damit kommt es aber offensichtlich zu einer Übernutzung des Kulturzentrums mit einer maximal bewilligen Anzahl von 320 Personen, wie in der Baubewilligung vom 19. Oktober 2010 festgelegt, und zu einer vier- bis fünffachen Übernutzung gegenüber dem, was der Architekt des Beschwerdeführers am 22. Oktober 2010 gegenüber der verfahrensbeteiligten Gemeinde als maximale Besucherzahl an Freitagen angegeben hat. Würde das Gesuch des Beschwerdeführers um Bewilligung der Parkplätze auf der Liegenschaft Nr. ZZZ, welche unbestrittenermassen dem Betrieb des Kulturzentrums dienen, bewilligt, würde damit ein rechtswidriger Zustand, nämlich die Überbelegung der Räumlichkeiten mit mehr als der bewilligten Anzahl von 320 Personen, weiter gefördert. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde darf jedoch nicht ein Bauprojekt bewilligen, das durch eine bereits vorhandene Übernutzung eines Gebäudes verursacht wird respektive diese weiter fördern würde. Solches widerspricht zweifelsohne dem öffentlichen Interesse. Daher sind die Parkplätze in der ZöBA nicht zonenkonform, weshalb die Beschwerde schon aus diesem Grunde abzuweisen ist.

3.
3.1
3.1.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, Parkplätze seien sogenannte Annexanlagen. Diese seien in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen zulässig, wenn auch die Hauptbaute in dieser Zone zulässig wäre. Diese Voraussetzung sei gegeben. Die Gebäulichkeiten des Beschwerdeführers seien der Allgemeinheit zugänglich. Ebenso gegeben sei, wie für die Zonenkonformität von Sakralbauten verlangt, dass die Glaubensgemeinschaft eine gewisse Stabilität hinsichtlich der quantitativen Bedeutung und Verbreitung sowie eine zeitliche Beständigkeit aufweisen müsse. Auch müsse die Gemeinschaft die Rechtsordnung beachten und schliesslich seien auch die sozialen Aktivitäten im Dienste der Öffentlichkeit von Bedeutung. Zweifellos sei beim Beschwerdeführer eine Stabilität der Gemeinschaft und der Beachtung der Rechtsordnung gegeben, habe der Beschwerdeführer doch bisher kein Anlass zu Klagen gegeben. Der Verein arbeite sodann eng mit dem Dachverband der Islamischen Gemeinschaft der Ostschweiz und des Fürstentums Liechtenstein zusammen, welcher wiederum in enger Zusammenarbeit mit den Behörden und Universitäten regelmässig Schulungen zum Thema Prävention, Integration und Sicherheit organisiere. Die Aktivitäten des Vereins seien somit von öffentlichem Interesse. Die Statuten des Beschwerdeführers sähen sodann vor, dass die von ihm betriebene Begegnungsstätte Muslimen und allen am Islam interessierten Personen offen stünde. Mitglieder könnten alle Personen werden, welche die religiösen und die moralisch-ethischen Grundsätze des Islams nicht ablehnten. Das vom Beschwerdeführer betriebene Begegnungszentrum sei somit als eine dem öffentlichen Interesse dienende Baute anzusehen und die Errichtung der dazugehörenden Parkplätze sei daher in der ZöBA zonenkonform.

3.1.2 Dem hält die verfahrensbeteiligte Gemeinde entgegen, Bauten von vereinsrechtlich organisierten religiösen Gemeinschaften dienten dem Interesse der Vereinsmitglieder und widersprächen somit dem Zweck der ZöBA. Das gelte für Kultusgebäude von christlichen Freikirchen ebenso wie für solche von moslemischen, jüdischen oder anderen Glaubensgemeinschaften. Damit nicht vergleichbar seien einzig die evangelisch-reformierte und die römisch-katholische Religionsgemeinschaft als anerkannte Landeskirchen und Körperschaften des öffentlichen Rechts. Nur ausnahmsweise könne eine grundsätzlich privaten Vereinszwecken dienende Anlage wie ein Clubhaus des Tennisclubs oder ein Clubhaus eines Fussballclubs als im öffentlichen Interesse stehend betrachtet werden, wenn die Anlagen wenigstens im beschränkten Umfang auch von Nichtmitgliedern benutzt werden könnten. Das sei für die Begegnungsräume und weiteren Anlagen des Beschwerdeführers nicht der Fall. Die Begegnungsstätte sei nicht vergleichbar mit einem Clubhaus und die Vereinswirtschaft stehe auch nicht jedermann offen. Von einer eigentlichen Öffnung des Beschwerdeführers durch die 2017 stattgehabte Statutenänderung könne zweifelsfrei nicht gesprochen werden. Zudem bestehe auch kein Bedarf an zusätzlichen Parkplätzen und es sei unredlich, wenn die auf dem eigenen Gelände vorhandenen Parkplätze Dritten zur Verfügung gestellt würden und nachher versucht werde, zusätzliche Parkplätze in der ZöBA zu generieren. Bei optimaler Ausnützung der Liegenschaft des Beschwerdeführers würde diese für mindestens 93 bis mehr als 100 Parkplätzen Raum bieten.

3.2
3.2.1 Die Liegenschaft Nr. ZZZ liegt in der ZöBA. Ziff. 2.2.6 des Baureglementes (BauR) der verfahrensbeteiligten Gemeinde sieht für die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen Folgendes vor: "In der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen OeB dürfen nur öffentliche oder öffentlichen Interessen dienende Bauten und Anlagen errichtet werden." Grundsätzlich ist die Ortsplanung und damit auch die Auslegung einer kommunalen Bestimmung Sache der Gemeinde (§ 4 Abs. 1 PBG), weshalb der verfahrensbeteiligten Gemeinde bei der Auslegung, was in der ZöBA zulässig ist, ein gewisser Ermessensspielraum zusteht. Weder § 9 PBV noch Ziff. 2.2.6 des BauR definieren jedoch näher, was unter dem Begriff "öffentliche oder öffentlichen Interessen dienende Bauten und Anlagen" zu verstehen ist. Der Begriff findet sich allerdings auch in Art. 3 Abs. 4 RPG, wonach für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten sachgerechte Standorte zu bestimmen sind. Nach Tschannen (in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich/Basel/Genf 2019, Art. 3 N. 76) sind öffentliche Bauten und Anlagen Werke, die vom Gemeinwesen oder von beauftragten Privaten zur Erfüllung staatlicher Aufgaben errichtet werden wie etwa Verwaltungsgebäude, Schulen, Spitäler, Museen, Zugangspunkte von öffentlichen Unternehmen, Parkanlagen usw. Um eine Baute in diesem Sinne und damit um eine öffentliche Baute handelt es sich weder beim vom Beschwerdeführer betriebenen Kulturzentrum noch beim Parkplatz, den er erstellen will. Bauten und Anlagen im öffentlichen Interesse sind Bauwerke, die - ungeachtet ihres Eigentümers - im weitesten Sinne Aufgaben des modernen Leistungs- und Sozialstaats wahrzunehmen helfen (Urteil des Bundesgerichts 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018 E. 5.4.2). Im öffentlichen Interesse liegende Bauten und Anlagen sind demnach Werke Privater, die zwar nicht der Erfüllung staatlicher Aufgaben dienen, aber aufgrund ihrer gesellschaftlichen Funktion von allgemeiner Bedeutung sind, so etwa privat betriebene Sportanlagen, Kliniken, Ferienheime, Alterseinrichtungen usw. (Tschannen, a.a.O., Art. 3 N. 76). Demgegenüber gehören Parkplätze nicht zu den öffentlichen oder öffentlichen Interessen dienenden Bauten und Anlagen an und für sich. Parkplätze erfüllen regelmässig keinen Selbstzweck, sondern sind als reine Annexanlagen in dienender Funktion eng mit der (Haupt-)Baute verknüpft. Daher gehören sie in jene Zone, in welcher die Hauptnutzung zulässig ist (Urteil des Bundesgerichts 1C_310/2011 vom 10. November 2011 E. 2 unter Verweis auf Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Zürich 2000, S. 85).

3.3
3.3.1 Der Beschwerdeführer ist Eigentümer der Liegenschaft Nr. XX, auf der er ein islamisches Kulturzentrum betreibt. In der ehemaligen Gewerbehalle der X AG wird in der ursprünglichen Produktionshalle ein Gebetsraum betrieben. Ziel des Beschwerdeführers ist die Bildung einer Begegnungsstätte als kulturell religiöse Plattform für Muslime und alle am Islam interessierten Personen. Die Vornahme von gemeinsamen sakralen Handlungen wie das gemeinsame Gebet sind die personenintensivsten Vorgänge, wie der Architekt des Beschwerdeführers in seiner Nachricht an den ehemaligen Gemeindepräsidenten der verfahrensbeteiligten Gemeinde am 22. Oktober 2010 bestätigte. Dies ist die Hauptnutzung. Verglichen mit den übrigen Aktivitäten des Beschwerdeführers, so führte der Architekt des Beschwerdeführers in seiner Nachricht an den ehemaligen Gemeindepräsidenten der verfahrensbeteiligten Gemeinde am 22. Oktober 2010 weiter aus, sei die "Belegsmenge" der Nebennutzungen sehr klein und dort sei mit einer maximalen Belegung von 20 bis 30 Personen zu rechnen. Am Morgen gebe es Gebetszeiten und am Nachmittag teilweise Unterricht für die Kinder. Der wichtigste Anlass zur Förderung der islamischen Gemeinschaft ist damit das gemeinsame Gebet im Kulturzentrum, insbesondere das Freitagsgebet. Dies ist die Hauptnutzung. Sie ist denn auch am personenintensivsten und dafür möchte der Beschwerdeführer mehr Parkplätze schaffen. Das Ermöglichen der gemeinsamen sakralen Handlungen eines privaten Vereins und die Förderung seines Vereinslebens stellt aber kein öffentliches Interesse dar.

3.3.2 Der Beschwerdeführer weist darauf hin, aus den Statuten gehe hervor, dass er auch die Integration von Muslimen sowie den interreligiösen Frieden in der hiesigen Gesellschaft anstrebe. Zur Erreichung dieser Ziele arbeite er eng mit dem Dachverband der islamischen Gemeinschaft der Ostschweiz und des Fürstentums Liechtenstein zusammen, welcher wiederum in enger Zusammenarbeit mit den Behörden und Universitäten regelmässig Schulungen zum Thema Prävention, Integration und Sicherheit organisiere. Es könne daher mit Fug und Recht behauptet werden, die Aktivitäten des Vereins seien von öffentlichem Interesse. Dies ist sicher richtig. Allerdings ist hierzu anzumerken - und darauf weist auch die verfahrensbeteiligte Gemeinde zu Recht hin -, dass diese Aktivitäten nicht zur Hauptnutzung gehören und auch nicht zu einem erweiterten Parkplatzbedarf führen. Der Beschwerdeführer behauptet nicht und weist auch nicht nach, dass er im Zusammenhang mit seinen Integrationsbestreben zahlreiche und grössere Aktivitäten innerhalb und ausserhalb der Gemeinde organisiert und durchführt, so dass diese Aufgaben zu einem so wichtigen Teil seines Vereinslebens würden, dass er sie nur noch erfüllen könnte, wenn das Baugesuch bewilligt wird. Er weist nicht nach, dass die Parkplätze zur Erfüllung der im öffentlichen Interesse liegenden Aufgaben benötigt werden. Damit ein Parkplatz als Annexanlage zu einem von einem privaten Verein betriebenen Kulturzentrum in der ZöBA bewilligt werden kann, genügt es nicht, in die Statuten Bestimmungen aufzunehmen, die ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel beinhalten. Vielmehr muss auch nachgewiesen werden, dass die Erfüllung des Vereinszwecks, soweit er im öffentlichen Interesse liegt, zu einem Hauptzweck wurde und dieser ohne die Errichtung der Parkplätze in der ZöBA zumindest gefährdet würde. Das ist hier nicht der Fall.

3.3.3 Das soeben Gesagte gilt auch mit Bezug das vom Beschwerdeführer betriebene Vereinslokal. Von diesem sind offenbar nicht einmal die Öffnungszeiten bekannt und auch der Beschwerdeführer selbst behauptet nicht, dieses stehe permanent oder wenigstens zu gewissen Zeiten der Öffentlichkeit unbeschränkt zur Verfügung. Einzig der Verweis des Beschwerdeführers darauf, es sei ein öffentliches Café vorhanden, ohne aber darzulegen, wann dieses Café auch tatsächlich der Öffentlichkeit zur Verfügung steht, genügt für den Nachweis eines öffentlichen Interesses nicht. Auch behauptet der Beschwerdeführer nicht, der Betrieb des Cafés gehöre zur Hauptnutzung, welcher eine Erweiterung des bereits vorhandenen Parkplatzangebots notwendig macht. Dass der Beschwerdeführer laut Statuten Nicht-Moslems nicht ausschliesst, sondern dass jedermann Mitglied werden kann, der die Grundsätze des Islam nicht ablehnt und an einem interkulturellen Austausch interessiert ist, ist in diesem Zusammenhang ebenso irrelevant. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde weist denn auch zu Recht darauf hin, dass die Statuten des Beschwerdeführers nirgends festhalten, jedermann hätte Zutritt zur Vereinswirtschaft oder seine Räumlichkeiten könnten unabhängig zu welchem Zweck gemietet werden.

3.3.4 Zusammengefasst ergibt sich somit, dass der Beschwerdeführer nicht nachweisen kann, dass die Hauptnutzung seiner Baute in einem öffentlichen Interesse steht, selbst wenn gewisse Teile des Kulturzentrums - zumindest theoretisch - der Allgemeinheit zur Verfügung stehen. Die vom Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Nutzung seines von ihm betriebenen Kulturzentrums sind daher in der ZöBA nicht zonenkonform.

3.4
3.4.1 Gemeinden haben grundsätzlich Nutzungszonen vorzusehen, in denen religiöse Vereinigungen ihren Tätigkeiten nachgehen können. Der Schutz der Glaubens- und Gewissensfreiheit nach Art. 15 BV bildet jedoch keinen Anspruch auf die Ermöglichung von Kultusbauten für nicht christliche Religionsgemeinschaften in der öffentlichen Zone (Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017, Art. 15 N. 12).

3.4.2 Dem Beschwerdeführer wurde die Erstellung ihres Kultuszentrums durch die verfahrensbeteiligte Gemeinde in der Wohn- und Gewerbezone bewilligt. Damit ist dem Anspruch des Beschwerdeführers auf Beachtung der Glaubens- und Gewissensfreiheit nach Art. 15 BV zweifelsfrei in genügendem Umfang Rechnung getragen worden. Der Beschwerdeführer behauptet nicht, durch den Entscheid der verfahrensbeteiligten Gemeinde würden er selbst oder seine Mitglieder in der Ausübung der Glaubens- und Gewissensfreiheit eingeschränkt. Dem Beschwerdeführer stehen auf der eigenen Liegenschaft Nr. XX - unter Berücksichtigung der vermieteten Garagenplätze - zwischen 70 und 80 Parkplätze zur Verfügung (ohne ungenutzte und von Werkhalle belegte Flächen im Südbereich der Parzelle). Zudem ist auf die Möglichkeit hinzuweisen, das Kulturzentrum des Beschwerdeführers mittels öffentlicher Verkehrsmittel zu erreichen. Die nächste Busstation mit einem Halbstundentakt zum Bahnhof L befindet sich in 400 m Gehdistanz; also nur 200 m weiter entfernt als der geplante Parkplatz. Der Beschwerdeführer kann daher auch nicht geltend machen, die Ausübung des Freitagsgebets sei seinen Mitgliedern nicht möglich, wenn nicht genügend Parkplätze zur Verfügung stehen würden.

3.5 Schliesslich weist die verfahrensbeteiligte Gemeinde auch richtigerweise darauf hin, dass seitens der Öffentlichkeit offensichtlich kein Bedürfnis für zusätzliche Parkplätze besteht. Zwar können Parkplätze grundsätzlich in der ZöBA errichtet werden, so etwa dann, wenn in Städten zur Befriedigung eines durchgehend vorhandenen, erheblichen Parkplatzbedürfnisses der Allgemeinheit im Zentrum grössere Parkplätze, Tiefgaragen oder Parkhäuser errichtet werden. Die verfahrensbeteiligte Gemeinde hat aber nachvollziehbar dargelegt, dass die unmittelbar neben der Liegenschaft Nr. ZZZ und ausserhalb des eigentlichen Siedlungsbereichs der verfahrensbeteiligten Gemeinde gelegene Schule kein Interesse an weiteren Parkplätzen hat, sondern dies wegen der Gefahr von Elterntaxis sogar ablehnt. Der Entscheid der Vorinstanz, welcher die Verweigerung der verfahrensbeteiligten Gemeinde, Parkplätze auf der Liegenschaft Nr. ZZZ nicht zu bewilligen, bestätigte, ist daher nicht zu beanstanden. Damit erweist sich die Beschwerde im Ergebnis als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2019.148/E vom 8. April 2020