TVR 2024 Nr. 28

Unbefristeter Entzug der Fahrlehrerbewilligung; gerechtfertigter Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit.

Art. 16 Abs. 1 SVG, Art. 27 FV, Art. 27 BV

Der unbefristete Entzug einer Berufsausübungsbewilligung stellt einen schwerwiegenden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar. Gesetzliche Grundlage für den Entzug der Fahrlehrerbewilligung ist Art. 16 Abs. 1 SVG i.V. mit Art. 27 FV. Charakterliche Gründe des Fahrlehrers können für einen unbefristeten Entzug verantwortlich sein (E. 4.1 und 4.2). Wer seinen Fahrschüler mit einem Ohrknopf (Kopfhörer) sowie einer Knopfkamera ausstattet und diesem so bei der Theorieprüfung behilflich ist, weist charakterliche Defizite auf (E. 4.3). Der Eingriff ist vorliegend recht- und verhältnismässig (Art. 36 BV).

Mit Verfügung vom 27. März 2023 entzog das Strassenverkehrsamt (verfahrensbeteiligtes Amt) dem Beschwerdeführer die 2017 erlangte Fahrlehrerbewilligung der Kategorie B auf unbestimmte Dauer. Begründend wurde unter anderem festgehalten, es würden sowohl fachliche wie auch charakterliche Defizite bestehen. Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Rekurskommission für Strassenverkehrssachen (Vor­instanz) mit Entscheid vom 14. Juni 2023 ab. Der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit erweise sich als recht- und verhältnismässig. Das Verwaltungsgericht bestätigt den Entscheid der Vorinstanz und weist die Beschwerde des Beschwerdeführers ab.

Aus den Erwägungen:

2. Der Beschwerdeführer rügt, der unbefristete Entzug der Fahrlehrerbewilligung verletze die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Unabhängig davon seien die in Art. 27 FV festgelegten Entzugsvoraussetzungen nicht erfüllt. So wie vom Beschwerdeführer vorgebracht, gehen diese beiden Rügen ineinander über, weshalb sie gleichzeitig einer Prüfung unterworfen werden.

3.

3.1 Der Fahrlehrerbewilligung bedarf, wer gewerbsmässig Fahrunterricht erteilt (Art. 15 Abs. 3 SVG). Laut Art. 16 Abs. 1 SVG sind Bewilligungen zu entziehen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen. Der Bundesrat erlässt Vorschriften über die Fahrlehrer und ihre Fahrzeuge (Art. 25 Abs. 2 lit. c SVG). Die Fahrlehrerbewilligung der Kategorie B wird unter anderem Personen erteilt, die nach ihrem bisherigen Verhalten für eine einwandfreie Berufsausübung Gewähr bieten (Art. 5 Abs. 1 lit. d FV). Die Fahrlehrerbewilligung ist für eine unbefristete Dauer unter anderem dann zu entziehen, wenn aus charakterlichen Gründen die Lehrtätigkeit des Fahrlehrers den Schülern und Schülerinnen nicht mehr zugemutet werden kann (Art. 27 lit. b FV).

3.2 Gemäss Art. 27 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet (Abs. 1). Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Abs. 2). Einschränkungen des grundrechtlichen Anspruchs auf die Wirtschaftsfreiheit sind zulässig, bedürfen aber einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Sie müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein und dürfen den Kerngehalt des Grundrechts nicht antasten (Art. 36 BV). Das Verhältnismässigkeitsprinzip gebietet, dass eine Grundrechtseinschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet, notwendig und für die betroffene Person zumutbar sein muss (vgl. hierzu auch Urteil des Bundesgerichts 2C_276/2019 vom 8. Mai 2020 E. 4.1 und 2C_221/2018 vom 29. November 2018 E. 3.1).

4.

4.1 Dem Beschwerdeführer ist - im Einklang mit der Vorinstanz - zuzustimmen, dass der unbefristete Entzug einer Berufsausübungsbewilligung einen schwerwiegenden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellt (vgl. statt vieler: Urteil des Bundesgerichts 2C_1130/2018 vom 1. Februar 2019 E. 2.3 mit weiteren Hinweisen). Er bedarf damit einer gesetzlichen Grundlage. Die Vorinstanz erblickt diese in Art. 15 Abs. 3 SVG, der festhält, dass einer Fahrlehrerbewilligung bedarf, wer gewerbsmässig Fahrunterricht erteilt. Es ist der Vorinstanz zwar zuzustimmen, dass damit eine Grundlage vorliegt, wonach in Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit nicht jedermann gewerbsmässig Fahrunterricht erteilen kann. Für den Entzug der entsprechenden Berufsausübungsbewilligung ist aber insbesondere Art. 16 Abs. 1 SVG einschlägig, wonach (sämtliche Arten strassenverkehrsrechtlicher) Bewilligungen - worunter auch die Fahrlehrerbewilligungen fallen - zu entziehen sind, wenn festgestellt wird, dass die gesetzlichen Voraussetzungen zur Erteilung nicht oder nicht mehr bestehen (Grand, Der Führerausweis und sein Entzug in der schweizerischen Rechtsordnung, 2023, N. 349 und Rütsche, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, 2014, Art. 16 N. 10).

4.2 Gestützt auf die in Art. 25 Abs. 2 lit. c SVG enthaltene Regelungskompetenz hat der Bundesrat die FV erlassen. Diese enthält in Art. 5 Abs. 1 FV die Voraussetzungen zur Erteilung der Fahrlehrerbewilligung der Kategorie B. So wird unter anderem in lit. d gefordert, dass das bisherige Verhalten der ersuchenden Person Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet. Art. 27 FV wiederum regelt den unbefristeten Entzug der Fahrlehrerbewilligung. Nach Art. 27 lit. b FV ist die Fahrlehrerbewilligung für eine unbefristete Dauer zu entziehen, wenn der Fahrlehrer oder die Fahrlehrerin seine oder ihre Stellung schwer missbraucht hat oder wenn aus charakterlichen Gründen seine oder ihre Lehrtätigkeit den Schülern und Schülerinnen nicht mehr zugemutet werden kann. Nach Art. 27 lit. b FV können somit charakterliche Gründe des Fahrlehrers für einen unbefristeten Entzug verantwortlich sein. Dabei handelt es sich letztlich um einen an den Wegfall der Zulassungskriterien geknüpften Entzug. Der unbefristete Entzug der Fahrlehrerbewilligung dient damit auch der Sicherstellung jener persönlichen Eigenschaften, über welche ein angehender Fahrlehrer bereits bei der Erteilung der Fahrlehrerbewilligung verfügen muss. Dass Art. 16 Abs. 1 SVG i.V. mit Art. 27 FV eine genügende Eingriffsgrundlage für die Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit darstellt, ergibt sich auch aus dem Bundesgerichtsurteil 2C_221/2018 vom 29. November 2018 (E. 3.4). Darin wurde Art. 26 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 FV - der einen befristeten Entzug der Fahrlehrerbewilligung regelt und damit ebenfalls einen schwerwiegenden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellt - als genügende gesetzliche Grundlage (für den konkret verfügten zweijährigen Entzug der Berufsausübungsbewilligung) angesehen. Inwiefern das nicht auch für Art. 16 Abs. 1 SVG i.V. mit Art. 27 FV gelten sollte, ist nicht ersichtlich, zumal die Voraussetzungen für den befristeten und den unbefristeten Entzug eine vergleichbare Regelungsdichte aufweisen und die grundlegenden Elemente der Eingriffsregelung bereits im formellen Gesetz, dem SVG, enthalten sind (vgl. hierzu auch BGE 130 I 26 E. 5.1).

4.3        

4.3.1 Die Entzugsverfügung vom 27. März 2023 begründete das verfahrensbeteiligte Amt - unter Hinweis auf Art. 16 Abs. 1 SVG und Art. 27 FV i.V. mit Art. 5 Abs. 1 lit. d FV und Art. 16 FV - mit den fachlichen und charakterlichen Defiziten des Beschwerdeführers und dem Umstand, dass sein Verhalten keine Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung biete.

4.3.2 Der am 21. August 2023 vom verfahrensbeteiligten Amt eingereichte Schlussbericht der Kantonspolizei Thurgau vom 31. März 2023, der dem Beschwerdeführer eine mehrfache Widerhandlung gegen das SVG vorwirft, dient nun dazu, die vom verfahrensbeteiligten Amt aufgestellte Behauptung - der Beschwerdeführer habe fachliche und charakterliche Defizite zur Ausübung der Fahrlehrertätigkeit - zu belegen. Er stellt ein neues Beweismittel dar, das im vorliegenden Beschwerdeverfahren eingereicht werden darf (vgl. Fedi/Meyer/Müller, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, 2014, § 58 N 4). Dies wird denn auch vom Beschwerdeführer nicht (substantiiert) bestritten.

4.3.3 Aus dem Schlussbericht geht hervor, dass eine Angestellte des Strassenverkehrsamts Thurgau der kantonalen Notrufzentrale am 8. Oktober 2022 eine Person meldete, die vermutlich anlässlich der Theorieprüfung (für den späteren Erwerb des Führerausweises B) betrogen habe. Abklärungen durch die ausgerückte Patrouille der Polizei hätten ergeben, dass es sich beim zwischenzeitlich verschwundenen Prüfling um A handle. Zu einem späteren Zeitpunkt habe sich herausgestellt, dass sich jener für den 21. Dezember 2022 erneut zur Theorieprüfung angemeldet habe. Im Anschluss daran habe er angehalten und kontrolliert werden können. A sei unter anderem mit einem Ohrknopf (Kopfhörer) sowie einer in seinem Hemd eingenähten Knopfkamera versehen gewesen. Die Ermittlungen hätten ergeben, dass er durch den Beschwerdeführer mit den Utensilien ausgestattet und zur Prüfung gefahren worden und ihm Letzterer bei der Prüfung behilflich gewesen sei. Diesbezüglich ist der Beschwerdeführer geständig. Dass er A - wie von ihm anlässlich der Replik vom 31. August 2023 vorgebracht - einzig bei der Übersetzung der Fragen der theoretischen Führerprüfung behilflich gewesen sei, ist daher als blosse Schutzbehauptung einzustufen und steht klar im Widerspruch zu seinen anlässlich der polizeilichen Einvernahme gemachten Aussagen. Daran ändert auch der Umstand, dass noch keine Gerichtsverhandlung stattgefunden hat, nichts. Gemäss Schlussbericht der Kantonspolizei Thurgau vom 31. März 2023 wurde der Beschwerdeführer anfangs 2022 von A im Hinblick auf dessen Theorieprüfung telefonisch kontaktiert. Er habe dann A auf das Lernen mit einer App hingewiesen. Später sei er wiederum von A kontaktiert und dahingehen informiert worden, dass dessen Kollegen die Prüfung auf andere Art und Weise bestanden hätten. Der Beschwerdeführer sei gefragt worden, ob er dies auch so machen könne. Folglich habe er sich zu dieser Thematik im Internet eingelesen und die nötigen Utensilien beschafft. Nach dem Bestehen der Prüfung seien Fr. 2'500.-- als Bezahlung vorgesehen gewesen. Diesbezüglich ist anzumerken, dass die Höhe des abgemachten Betrags und der Umstand, wonach die Bezahlung an das Bestehen der Prüfung gekoppelt war, bereits gegen reine Übersetzungsdienste spricht. Dem Schlussbericht kann weiter entnommen werden, dass der Beschwerdeführer während der Prüfung am 21. Dezember 2022 A über eine App und mittels Knopfkamera sowie Ohrknopfs geholfen hat. Die Technik habe einwandfrei funktioniert. Auch A bestätigte, dass er unter Verwendung von (unerlaubten) technischen Hilfsmitteln und mit Hilfe des Beschwerdeführers die Theorieprüfung am 21. Dezember 2022 absolviert habe, was über reine Übersetzungsdienste hinausgeht. Der Beschwerdeführer gab sodann zu, dass er bereits am 8. Oktober 2022 versucht habe, A bei der Absolvierung der Theorieprüfung zu helfen. Bereits diese schwerwiegenden Verfehlungen allein genügen, um dem Beschwerdeführer die Fahrlehrerbewilligung gestützt auf Art. 27 lit. b FV unbefristet zu entziehen. Dass aus dem Schlussbericht der Kantonspolizei Thurgau vom 31. März 2023 (starke) Anhaltspunkte hervorgehen, wonach der Beschwerdeführer auch in weiteren Fällen auf unerlaubte Weise bei der Absolvierung der Theorieprüfung geholfen hat, bedarf damit keiner eingehenden Prüfung.

4.4 (…)

4.5 In einem zweiten Schritt fragt sich, ob der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit im öffentlichen Interesse liegt. Der Zweck des Fahrschulunterrichts besteht darin, Personen auszubilden, damit sie Fahrzeuge auf öffentlichen Strassen sicher und umsichtig lenken und jederzeit - so auch beim Auftreten gefährlicher Situation im Strassenverkehr - angemessen reagieren können. Eine gute Ausbildung der Fahrschülerinnen und Fahrschüler ist damit im Interesse der Verkehrssicherheit nötig (vgl. Botschaft des Bundesrats an die Bundesversammlung zum Entwurf des Bundesgesetzes über den Strassenverkehr vom 24. Juni 1995; BBl 1955 II 1 S. 22). Dem Fahrlehrer kommen dabei eine grosse Verantwortung und eine Vorbildfunktion zu. Dies zeigt sich auch darin, dass die gesetzlichen Anforderungen, die ein Fahrlehrer zum Erhalt einer Fahrlehrerbewilligung erfüllen muss, wesentlich strenger sind als jene eines normalen Automobilisten (Art. 5, 8 und Anhang I FV; vgl. auch BBl 1955 II 1 S. 22). Nachdem der Beschwerdeführer die hohen Eignungsvoraussetzungen als Fahrlehrer nicht mehr erfüllt, bestehen mit der Verkehrssicherheit respektive der öffentlichen Sicherheit sowie dem Interesse potentieller Fahrschüler, vor einem nicht die nötigen Fähigkeiten aufweisenden Fahrlehrer geschützt zu werden, gewichtige öffentliche (und auch private) Interessen, die den Entzug der Fahrlehrerbewilligung rechtfertigen. Gegenteiliges wird auch vom Beschwerdeführer nicht vorgebracht.

4.6

4.6.1 Weiter stellt sich die Frage, ob der vom verfahrensbeteiligten Amt gegenüber dem Beschwerdeführer angeordnete unbefristete Entzug der Fahrlehrerbewilligung einer Verhältnismässigkeitsprüfung standhält. Eine staatliche Mass­nahme muss nämlich geeignet sein, um den im öffentlichen Interesse verfolgten Zweck herbeizuführen. Die Massnahme muss im Hinblick auf den angestrebten Zweck auch erforderlich sein, das heisst, sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Der Eingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Beziehung nicht über das Notwendige hinausgehen. Anders ausgedrückt: eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel auch mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden könnte. Schliesslich sind immer auch die öffentlichen und die betroffenen privaten Interessen gegeneinander abzuwägen. Eine Anordnung ist unverhältnismässig, wenn deren negative Wirkungen im konkreten Fall schwerer ins Gewicht fallen als das öffentliche Interesse daran, dass die Anordnung getroffen wird (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, S. 96 f.).

4.6.2 Im Einklang mit den vorinstanzlichen Erwägungen ist festzuhalten, dass der unbefristete Entzug der Fahrlehrerbewilligung das geeignete Mittel ist, um die Verkehrssicherheit respektive die öffentliche Sicherheit als angestrebtes Ziel zu schützen. Die angefochtene Massnahme erweist sich für den Beschwerdeführer zwar zweifellos als einschneidend und hart. Angesichts der im Schlussbericht der Kantonspolizei Thurgau vom 31. März 2023 festgehaltenen schwerwiegenden Verfehlungen fällt eine mildere Massnahme aber ausser Betracht. Das fragliche Verhalten des Beschwerdeführers - er stattete einen Kandidaten der theoretischen Führerprüfung mit zwei Mobiltelefonen, einem Ohrknopf und einem mit einer Knopfkamera präparierten Hemd aus und war diesem mittels dieser technischen Hilfsmittel bei der Absolvierung der Prüfung behilflich - offenbart Eigenschaften, welche mit der Stellung eines Fahrlehrers, dem eine grosse Verantwortung bei der Ausbildung der Fahrschülerinnen und Fahrschüler im Interesse der Verkehrssicherheit und auch eine Vorbildfunktion zukommt, schlechterdings unvereinbar sind. Das Verhalten des Beschwerdeführers birgt die Gefahr, dass Personen ohne die nötigen Kenntnisse und damit ungeeignete Fahrzeugführerinnen und Fahrzeugführer auf der Strasse unterwegs sind, die damit die Verkehrssicherheit gefährden. Beim verfügten Entzug der Fahrlehrerbewilligung geht es schliesslich auch um den Schutz des Publikums (in Form von zumeist jungen Erwachsenen), was der Anordnung von milderen Massnahmen entgegensteht. Hinzu kommt, dass die berufsspezifische Vorbildfunktion und Verantwortung durch die besagten Verfehlungen besonders stark betroffen ist, weil diese auf Handlungen zurückgehen, die in direktem Zusammenhang mit der Tätigkeit des Beschwerdeführers als Fahrlehrer stehen. Nebst den erwähnten strafrechtlichen Vorwürfen ist auch die Vorgeschichte des Beschwerdeführers zu beachten. So erteilte er bereits vor Erlangen des Fahrlehrerausweises und der Fahrlehrerbewilligung wiederholt praktischen berufsmässigen Fahrunterricht, weshalb er entgegen den entsprechenden Ausführungen in der Beschwerdeschrift nicht unter die Bestimmung von Art. 15 Abs. 1 SVG fällt. Eine nähere Beziehung zu den Fahrschülern gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. a FV wurde ebenfalls nicht geltend gemacht. Er wurde folglich mit Strafbefehlen vom 10. Februar 2016 und 10. Januar 2017 mit einer Busse belegt, wobei keine Anhaltspunkte ersichtlich sind, dass der Beschwerdeführer Rechtsmittel gegen diese eingelegt hätte. Diesbezüglich fällt seine Unbelehrbarkeit auf: Nachdem er - obwohl er nicht über den nötigen Fahrlehrerausweis verfügt hatte - am 23. März 2015 mit einem Prüfling zur praktischen Führerprüfung erschienen war, wurde er durch den beim verfahrensbeteiligten Amt tätigen Chefexperten Führerprüfungen am 25. März 2015 darauf aufmerksam gemacht, dass er nicht berechtigt sei, Fahrschüler auszubilden. Am 14. Juli 2015 (Erstprüfung), 22. Juli 2015 (Zweitprüfung) und 23. September 2015 erschienen zur praktischen Führerprüfung jedoch erneut Kandidatinnen, welchen der Beschwerdeführer privat und nicht im Rahmen seines damaligen Fahrlehrerpraktikums bei der Fahrschule Z Fahrunterricht erteilt hatte, zumal beide Kandidatinnen nie bei der nämlichen Fahrschule angemeldet gewesen waren. Deswegen wurde er mit Strafbefehl vom 10. Februar 2016 mit einer Busse von Fr. 300.-- bestraft und mit einer Ersatzforderung des Staats in gleicher Höhe belegt. Dies hielt ihn indes nicht davon ab, weiterhin berufsmässig Fahrunterricht ohne Fahrlehrerausweis zu erteilen. So erteilte er M vom 2. Juli - 19. Oktober 2016 13 Fahrstunden zu einem Preis von Fr. 650.-- (plus Fr. 100.-- Versicherungsgebühr). Mit Strafbefehl vom 10. Januar 2017 wurde er deswegen mit einer Busse in Höhe von Fr. 500.-- bestraft und mit einer Ersatzforderung des Staats von Fr. 650.-- belegt. Auch dieses Verhalten, das wiederum im direkten Zusammenhang mit seiner Tätigkeit als Fahrlehrer steht, lässt auf charakterliche Mängel schliessen. Bei einer Gesamtbetrachtung der dargelegten Umstände kommt daher eine mildere Massnahme - wie vom Beschwerdeführer gefordert in Form einer Verwarnung oder eines befristeten Entzugs - nicht in Frage. Da auch die Zumutbarkeit der Grundrechtseinschränkung unter Verweis auf die unbestritten gebliebenen Ausführungen der Vorinstanz zu bejahen ist und der Eingriff den Kerngehalt unangetastet lässt, ist der unbefristete Entzug der Fahrlehrerbewilligung auch unter dem Blickwinkel der Wirtschaftsfreiheit nicht zu beanstanden.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2023.90/E vom 17. Januar 2024.

Das Bundesgericht hat eine dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil 2C_149/2024 vom 21. Januar 2025 abgewiesen.