RBOG 1996 Nr. 11
Privatrechtliche Versicherungseinrichtungen gelten nicht als "öffent-liche Kassen", auch wenn sie dem öffentlichen Recht unterstehen
1. Die Beschwerdeführerin, eine private Versicherungseinrichtung, betrieb die X GmbH für Prämienausstände aus der obligatorischen Unfallversicherung gemäss UVG, woraufhin der Schuldnerin der Konkurs angedroht wurde. Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei die Nichtigkeit der Konkursandrohung festzustellen und das Betreibungsamt anzuweisen, der X GmbH die Pfändungsankündigung zuzustellen.
2. a) Nach Art. 43 SchKG hat eine Betreibung für Steuern, Abgaben, Gebühren, Sporteln, Bussen und andere im öffentlichen Recht begründete Leistungen an öffentliche Kassen oder Beamte, auch gegen den der Konkursbetreibung unterliegenden Schuldner, auf dem Weg der Pfändung oder der Pfandverwertung zu erfolgen.
b) Art. 43 SchKG legt fest, dass ein Schuldner unter gewissen Voraussetzungen stets, d.h. auch dann, wenn er nach den üblichen Grundsätzen auf Konkurs betrieben werden müsste (Art. 39 f. SchKG), keine allgemeine Liquidation seines Vermögens über sich ergehen lassen muss. Diese Bestimmung ist, da sie vom ordentlichen Vollstreckungsverfahren abweicht und deshalb systemwidrig ist, nach ständiger Rechtsprechung eng auszulegen (BGE 94 III 71 f.; Fritzsche/Walder, Schuldbetreibung und Konkurs nach schweizerischem Recht, Bd. I, § 10 N 18 ff.; Amonn, Grundriss des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts, 5.A., § 9 N 6). Es müssen zwei Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein, damit sich der Schuldner gleichermassen wie auch - in aller Regel aus Gründen der weit höheren Kostenvorschusspflicht im Fall des Konkurses (Art. 109 SchKG) - der Gläubiger darauf berufen kann: Einerseits muss die Forderung ihren Rechtsgrund im öffentlichen Recht haben, und andererseits muss der Gläubiger eine Anstalt des öffentlichen Rechts, z.B. eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, sein (BGE 118 III 14, 115 III 90). Auch die Aufsichtsbehörde in Betreibungs- und Konkurssachen des Kantons Bern hielt in einem vom Bundesgericht bestätigten Entscheid fest, Art. 43 SchKG finde keine Anwendung auf eine betreibende Krankenkasse, die wohl vom Bund anerkannt, aber keine öffentliche Kasse im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. b KVG sei (BlSchK 59, 1995, S. 64 f.). In BlSchK 56, 1992, S. 191 f. wurde schliesslich entschieden, unter den Begriff der "im öffentlichen Rechte begründeten Leistungen an öffentliche Kassen" im Sinn von Art. 43 SchKG seien nicht alle Forderungen zu subsumieren, die sich nach den allgemeinen Kriterien als öffentlich-rechtlich qualifizierten: Art. 43 SchKG sei nicht anzuwenden, wenn der Bürger bei Aufnahme der Beziehung, aus der die Forderung des Gemeinwesens erwachse, diesem als gleichberechtigtes Rechtssubjekt gegenüberstehe und die freie Wahl habe, ob er die Leistung beim Gemeinwesen oder bei Privaten nachfrage.
3. a) Bei der X GmbH handelt es sich um eine im Handelsregister eingetragene Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Demgemäss ist sie grundsätzlich auf Konkurs zu betreiben (Art. 39 Abs. 1 Ziff. 7bis SchKG). Dies gilt zumindest insoweit, als nicht aufgrund von Art. 43 SchKG ausnahmsweise die Spezialliquidation durchzuführen ist. Unter den hier vorliegenden Umständen wäre dies dann der Fall, wenn einerseits die Betreibung eine im öffentlichen Recht begründete Leistung zum Gegenstand hat und andererseits die betreibende Gläubigerin eine öffentliche Kasse ist.
b) Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung beide dieser Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen. Unbestritten ist ferner, dass Prämienforderungen der obligatorischen Unfallversicherung, wie sie der Betreibung zugrunde liegen, im öffentlichen Recht begründete Leistungen darstellen. Uneinigkeit herrscht hingegen darüber, ob die Beschwerdeführerin einer "öffentlichen Kasse" im Sinn von Art. 43 SchKG gleichzustellen sei. Sie selbst bejaht dies mit dem Hinweis darauf, es dürfe nicht ausschliesslich auf ihre Rechtsform abgestellt werden. Gefordert sei eine geltungszeitliche Interpretation von Art. 43 SchKG, und zwar deshalb, weil die Ausübung von Verwaltungstätigkeiten durch Private ein relativ neues, im Zeitpunkt des Inkrafttretens des SchKG jedenfalls unbekanntes Phänomen sei. Massgebend müssten die Art und das Ausmass der ihr durch das Gesetz verliehenen hoheitlichen Befugnisse sein. Da sich dieselben in keiner Weise von denjenigen der SUVA unterschieden, könne die Beschwerdeführerin für sich in Anspruch nehmen, "öffentliche Kasse" nach Art. 43 SchKG zu sein.
c) Die Beschwerdeführerin ist eine private Versicherungseinrichtung. Als solche kann sie gemäss Art. 68 UVG Personen, für deren Versicherung nicht die SUVA zuständig ist, nach dem UVG gegen Unfall versichern. Sie muss dabei den obligatorisch und den freiwillig Versicherten mindestens den im UVG vorgeschriebenen Versicherungsschutz gewähren (Art. 70 UVG), kann gewisse steuerfreie Rückstellungen machen (Art. 71 UVG), untersteht den Verfahrensbestimmungen (Art. 96 ff. UVG) und ist damit insbesondere berechtigt, über erhebliche Leistungen und Forderungen schriftliche Verfügungen zu erlassen (Art. 99 UVG). Ihre auf Geldzahlung gerichteten rechtskräftigen Verfügungen sind vollstreckbaren Urteilen im Sinn von Art. 80 SchKG gleichgestellt (Art. 100 UVG).
Unbestrittenermassen hat die Beschwerdeführerin somit von Gesetzes wegen teilweise hoheitliche Befugnisse. Letztere haben indessen noch keineswegs zur Folge, dass sie zu einer "öffentlichen Kasse" im Sinn von Art. 43 SchKG wird. Die Beschwerdeführerin anerkennt denn auch, dass gestützt auf den Wortlaut von Art. 43 SchKG die Fortsetzung der Betreibung auf dem Weg der Pfändung vorliegend nicht möglich ist; anders kann jedenfalls ihr Hinweis, es werde eine "geltungszeitliche Interpretation" dieser Bestimmung verlangt, nicht verstanden werden.
aa) Bei der Gesetzesauslegung ist primär die Sprache des Gesetzes, d.h. der klare Wortlaut bzw. der Wortsinn der Norm (grammatische Auslegung), massgebend. Der klare Wortlaut begründet eine (widerlegbare) Vermutung, wonach der Wortlaut den Sinn der Norm richtig wiedergibt. Diese Vermutung kann zerstört werden, wenn aufgrund anderer Auslegungselemente nachgewiesen werden kann, dass der Wortlaut dem Sinn der Norm nicht entspricht (Höhn, Praktische Methodik der Gesetzesauslegung, Zürich 1993, S. 206). Gemäss konstanter bundesgerichtlicher Praxis darf jedoch vom klaren Wortlaut eines Rechtssatzes nur dann abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche triftigen Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift und aus dem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben (BGE 120 V 525, 118 Ib 190 f., 115 Ia 130 ff.). In der Lehre herrscht jedoch keine Einigkeit darüber, wie vieler Auslegungskriterien es bedarf: Höhn (S. 177) erwähnt - ausgehend von den vier klassischen Auslegungselementen (grammatikalisches, systematisches, historisches und teleologisches Element) - deren acht, während Zeller (Auslegung von Gesetz und Vertrag, Zürich 1989, S. 474) nur drei Auslegungskriterien - die Sprache des Gesetzes, die Entstehung desselben sowie das formale System der Beachtung der Stufenkonformität - als zulässig erachtet und es insbesondere ablehnt, ein eigenständiges teleologisches Element der Auslegung zu akzeptieren (S. 367 ff.).
bb) Art. 43 SchKG erwähnt ausdrücklich nur die "öffentlichen Kassen". Der Gläubiger muss somit eine Anstalt des öffentlichen Rechts, z.B. eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, sein. Der Wortlaut an sich lässt keine Zweifel am Anwendungsbereich von Art. 43 SchKG aufkommen. Die Beschwerdeführerin macht jedoch geltend, trotz der unmissverständlichen Formulierung sei die Bestimmung auslegungsbedürftig: Im Zeitpunkt des Inkrafttretens des SchKG hätten Private nicht wie heute Verwaltungstätigkeiten ausgeübt. Sie beruft sich folglich darauf, die rein grammatische Auslegung gebe heute den wahren Sinn und Zweck der in Frage stehenden Bestimmung nicht mehr wieder. Hiefür gibt es jedoch keine Indizien. Durch Art. 43 SchKG wird nicht den Anstalten, Körperschaften und Verwaltungseinheiten des öffentlichen Rechts ein Sonderstatus für öffentlich-rechtliche Forderungen eingeräumt; dieser Vorschrift liegt vielmehr der Gedanke zugrunde, dass ein Schuldner für öffentlich-rechtliche Forderungen, die von der öffentlichen Hand betrieben werden, nicht der Generalexekution und damit der allgemeinen Liquidation seines Vermögens unterliegen soll (Fritzsche/Walder, § 10 N 22 mit Zitat aus der bundesrätlichen Botschaft zum SchKG). Die Ausführungen der Beschwerdeführerin über den Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung bzw. eine sachlich nicht zu rechtfertigende Benachteiligung der privaten Versicherungseinrichtungen gegenüber ihren als öffentlich-rechtliche Körperschaft oder Anstalt organisierten Konkurrenten ändern daran nichts: Art. 43 SchKG dient nicht ihrem Schutz, sondern demjenigen des Schuldners. Die von der Beschwerdeführerin beanstandete Differenzierung nahm der Gesetzgeber dabei offensichtlich bewusst in Kauf.
Nicht nur vor mehr als 100 Jahren, bei Inkrafttreten des SchKG, herrschte des weitern die Auffassung vor, vom ordentlichen Vollstreckungsverfahren dürfe nur dann, wenn ein Schuldner für öffentlich-rechtliche Forderungen, die von der öffentlichen Hand betrieben würden, abgewichen werden; vielmehr kam das Bundesgericht erst vor gut vier Jahren wiederum zum selben Schluss (BGE 118 III 14): Damit Art. 43 SchKG zur Anwendung gelange, sei erforderlich, dass es sich bei der Gläubigerin um eine Einrichtung handle, die gemäss öffentlichem Recht konstituiert sei, d.h. um eine Verwaltungseinheit oder öffentlich-rechtliche Körperschaft bzw. öffentlich-rechtliche Anstalt auf entsprechender gesetzlicher Grundlage. Nicht darunter fallen demgegenüber privatrechtliche Institutionen als Träger öffentlicher Aufgaben (Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel 1993, N 2601 f.).
Am Erfordernis, dass es sich bei der Gläubigerin um eine Einrichtung des öffentlichen Rechts handeln muss, wurde folglich bislang stets festgehalten. Richtig ist zwar, dass das Bundesgericht sich noch nie dazu äusserte, ob "andere Versicherer" im Sinn von Art. 68 ff. UVG, insbesondere die privaten Versicherungseinrichtungen und die anerkannten Krankenkassen (Art. 68 Abs. 1 lit. a und c UVG), "öffentliche Kassen" gemäss Art. 43 SchKG seien, sondern lediglich erklärte, weder Vorsorgestiftungen noch Auffangeinrichtungen gemäss BVG fielen unter Art. 43 SchKG; entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann diese Rechtsprechung jedoch durchaus analog für die Beurteilung des hier zur Diskussion stehenden Falls herangezogen werden. Unzutreffend ist, dass das Bundesgericht in BGE 118 III 13 ff. nicht mehr ausschliesslich auf die Rechtsform abstellte, sondern zur Begründung seines Entscheids ergänzend die den Auffangeinrichtungen gemäss BVG fehlenden hoheitlichen Befugnisse heranzog. Ausdrücklich wurde in jenem Entscheid darauf hingewiesen, "am privatrechtlichen Charakter dieser Einrichtungen ändert auch die Übertragung behördlicher Funktionen, die im Gesetz übrigens abschliessend genannt sind, nichts, ebensowenig wie die Tatsache, dass diese Stiftungen für die ihnen vom Gesetz übertragenen Aufgaben als Behörden im Sinn von Art. 1 Abs. 2 lit. e des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren gelten". Ergänzend wies das Bundesgericht ferner darauf hin, Auffangeinrichtungen würden für den Beitragsbezug nicht über hoheitliche Befugnisse verfügen, seien für die Eintreibung der Beiträge auf den Klageweg verwiesen und könnten einen Rechtsvorschlag nicht selber beseitigen. Aus dieser Zusatzbegründung kann jedoch angesichts der vorhergehenden bundesgerichtlichen Erwägungen nicht geschlossen werden, es bestehe die Meinung, dass sämtliche, auch private Einrichtungen, denen hinsichtlich der Prämienerhebung Verfügungsbefugnisse zukommen, unter Art. 43 SchKG fallen sollen. Vielmehr betonte das Bundesgericht abschliessend noch, auch im Hinblick auf den Zweck der Gesetzesvorschrift scheine es nicht gerechtfertigt, Abgaben, die nicht dem Staat oder einer öffentlich-rechtlichen Kasse zu erbringen seien, unter Art. 43 SchKG zu subsumieren, wie dies bei den AHV-Beiträgen der Fall sei. Letztere seien an eine staatliche Sozialversicherung zu leisten und dienten der Finanzierung staatlicher Rentenleistungen. Im Gegensatz dazu handle es sich bei den Beiträgen an die berufliche Vorsorge, trotz der öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung des Obligatoriums aufgrund von Art. 34quater BV, um Leistungen aus einem privatrechtlichen Vertragsverhältnis zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer, die nicht der allgemeinen Sozialversicherung gleichgestellt werden könnten. Die Rechtsnatur dieser Leistungen schliesse daher die Anwendung von Art. 43 SchKG aus (BGE 118 III 16). Vorliegend gilt nichts anderes: Auch wenn für die Durchführung der Unfallversicherung im Rahmen des Obligatoriums Einrichtungen des privaten Rechts zur Durchführung zugelassen werden, werden diese nicht zu Einrichtungen des öffentlichen Rechts, und die an die Unfallversicherer zu leistenden Beiträge werden auch nicht zu Beiträgen an eine staatliche Sozialversicherung.
cc) Nicht unbeachtet gelassen werden darf schliesslich folgendes: Über die Revision des SchKG wird seit langem diskutiert; die revidierten Bestimmungen treten bald in Kraft. Nicht erst seit kurzem üben private Versicherungseinrichtungen zum Teil dieselben Aufgaben aus wie öffentliche Unfallversicherungskassen und anerkannte Krankenkassen; sie erfüllen seit längerem öffentliche Aufgaben. Der Begriff der "öffentlichen Kassen" ist indessen unverändert in das neue Recht übernommen worden. Daraus kann nichts anderes geschlossen werden, als dass nach wie vor bewusst nur die Rechtsform des Gläubigers massgebend sein soll. Die noch heute gültige Vorschrift von Art. 43 SchKG geltungszeitlich im von der Beschwerdeführerin erwähnten Sinn auszulegen, hätte sich allenfalls dann gerechtfertigt, wenn in wenigen Monaten eine Bestimmung aktuell würde, die exakt in diese Richtung tendiert; nachdem indessen trotz zwischenzeitlich eingetretener faktischer Neuerungen vom Gesetzgeber am bisherigen klaren Wortlaut festgehalten wird, ist für eine Auslegung im von der Beschwerdeführerin gewünschten Sinn kein Raum.
4. Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin nicht einer "öffentlichen Kasse" im Sinn von Art. 43 SchKG gleichgestellt werden kann. Dass Art. 43 SchKG vorliegend nicht zur Anwendung gelangt, rechtfertigt sich im übrigen auch unter dem Gesichtspunkt, dass es dem freien Willen der Schuldnerin anheimgestellt war, sich einem privatrechtlich organisierten Unternehmen anzuschliessen, womit sie in Kauf nahm, keinen Gebrauch vom Privileg der strittigen Bestimmung machen zu können (BlSchK 56, 1992, S. 191 f.; Fritzsche/Walder, § 10 N 23).
Rekurskommission, 8. Juli 1996, BS 96 27
Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht am 3. Dezember 1996 ab.