TVR 2020 Nr. 26

Sanktionsweise Einstellung bzw. Kürzung von Sozialhilfeleistungen; Beweislast

Bei begünstigenden Verfügungen (z.B. Unterstützungsaufnahme) trägt grundsätzlich die gesuchstellende Person die Folgen der Beweislosigkeit, während bei einer Verfügung, die zum Nachteil der unterstützten Person in ihre Rechte eingreift (z.B. Kürzung oder Einstellung der laufenden Leistungen, Rückerstattung), die Sozialhilfebehörde beweisbelastet ist. Wenn im Lebensbereich des Hilfesuchenden gründende Vorgänge durch die Behörde nicht aufgeklärt werden können, so insbesondere dann, wenn der Hilfesuchende an der Aufklärung des Sachverhalts absichtlich nicht oder nicht rechtzeitig mitgewirkt hat, kann eine Umkehr der Beweislast gerechtfertigt sein. Für die Beurteilung des unterstützungsrelevanten Sachverhalts kann sich die Sozialhilfebehörde veranlasst sehen, von bekannten Tatsachen (Vermutungsbasis) auf unbekannte (Vermutungsfolge) zu schliessen.

A bezog in der Politischen Gemeinde B Sozialhilfeleistungen. Im Juni 2017 stellte die Politische Gemeinde B fest, dass in den von A eingereichten Bank- und Postauszügen keine monatlichen Zahlungen für das von A gemietete Auto "XXX" aufgeführt waren. Nach mehrfachem Schriftenwechsel wurde A mit Entscheid vom 19. Februar 2018 von der Politischen Gemeinde B aufgefordert, bis am 31. März 2018 den Nachweis zu erbringen, wie die Miete für das Fahrzeug bezahlt worden sei oder wer die Miete für das Fahrzeug beglichen habe, welches A bei der Firma C vom 20. Mai 2016 bis ca. Oktober 2017 gemietet habe. Falls die Unterlagen nicht bis am 31. März 2018 eingereicht würden, könnten die Leistungen im Umfang von 40% des Grundbedarfs gekürzt werden. Gegen diesen Entscheid erhob A Rekurs. Auf diesen trat das DFS mit Entscheid vom 14. Juni 2018 nicht ein. Die dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau mit Entscheid vom 29. August 2018 abgewiesen. Auf eine dagegen von A erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten trat das Bundesgericht mit Urteil 8C_734/2018 vom 7. November 2018 nicht ein.
Nachdem A die einverlangten Belege nicht einreichte, erliess die Politische Gemeinde B am 29. Oktober 2018 einen erneuten Entscheid und ordnete an, dass der Grundbedarf von A per sofort um 40% gekürzt werde; zusätzlich werde A verwarnt. Gleichzeitig wurde A aufgefordert, bis spätestens 21. Dezember 2018 mit Urkunden zu beweisen, woher respektive von wem die Mittel stammten, mit welchen die Miete für das bei der Firma C gemietete Fahrzeug "XXX" bezahlt worden sei, und eine Abrechnung der Firma C betreffend die Verwendung der von A geleisteten Mietkaution von Fr. 1'000.-- bei Rückgabe des von ihr gemieteten Fahrzeugs "XXX" einzureichen. Falls die eingeforderten Unterlagen nicht bis am 21. Dezember 2018 eingereicht würden, werde aufgrund wiederholter Verletzung der Mitwirkungspflicht die Unterstützung für A per 31. Dezember 2018 eingestellt. Einen dagegen erhobenen Rekurs wies das DFS mit Entscheid vom 17. Januar 2019 ab, wobei es die Frist zur Einreichung der Belege bis 28. Februar 2019 verlängerte. Dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Mit Schreiben vom 25. Februar 2019 teilte A der Politische Gemeinde B mit, dass die Mietzinsraten für die Automiete aus ihrem Grundbedarf bestritten worden seien. Mit Entscheid vom 14. September 2019 stellte die Politische Gemeinde B fest, dass A der Aufforderung zur Einreichung der einverlangten Belege bis zum 28. Februar 2019 nicht nachgekommen sei. Gleichzeitig verfügte die Politische Gemeinde B, dass A ab Juni 2019 lediglich noch Nothilfe ausgerichtet werde.
Dagegen erhob A am 3. Juni 2019 Rekurs. Diesen wies das DFS mit Entscheid vom 18. Oktober 2019 ab, soweit es darauf eintrat. Eine dagegen erhobene Beschwerde heisst das Verwaltungsgericht gut und hebt den angefochtenen Rekursentscheid auf.

Aus den Erwägungen:

2.
2.1 Gemäss § 8 SHG sorgt die Gemeinde für die notwendige Unterstützung, wenn jemand nicht über hinreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhaltes für sich und seine Angehörigen mit gleichem Wohnsitz verfügt, sofern vom Hilfsbedürftigen nicht verlangt werden kann, sich die Mittel durch eigene Arbeit zu beschaffen, und keine andere Hilfe möglich ist (Subsidiaritätsprinzip; vgl. hierzu Hänzi, Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 113 f., sowie Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Ein Handbuch, Zürich/St. Gallen 2014, S. 228 ff., nachfolgen "Wizent, Bedürftigkeit" zitiert). Der Anspruch auf Unterstützung entfällt, wenn die eigenen Mittel zur Deckung der materiellen Grundsicherung ausreichen, wobei eigenes Vermögen voll angerechnet wird (§ 2b Abs. 3 SHV).

2.2 Zur Prüfung der Anspruchsberechtigung ist die finanzielle Situation der um Sozialhilfe ersuchenden Person abzuklären. Nach der Untersuchungsmaxime ist der rechtserhebliche Sachverhalt von der zuständigen Behörde grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen (§ 12 VRG). Die gesuchstellende Person hat an der Feststellung des Sachverhalts mitzuwirken (vgl. § 12 Abs. 3 VRG und Fedi/Meyer/Müller, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, Basel 2014, § 12 N. 5 ff.). Für das Sozialhilferecht wird die Mitwirkungspflicht in § 25 SHG konkretisiert. Gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung hat der Hilfsbedürftige über seine Verhältnisse wahrheitsgetreu Auskunft zu geben und die erforderliche Akteneinsicht zu gestatten. Nach § 37 SHV hat eine hilfsbedürftige Person, die Unterstützung bezieht, der Fürsorgebehörde Veränderungen ihrer finanziellen Verhältnisse unverzüglich zu melden. Die Auskunftspflicht bezieht sich sowohl auf die Eigenmittel als auch auf Leistungen Dritter, die aufgrund einer Rechtspflicht oder freiwillig geleistet werden (TVR 2017 Nr. 28 E. 3.3).

2.3 Die §§ 8b und 25 Abs. 3 SHG sowie die §§ 2h und 6a SHV sehen für verschiedene Sachverhalte die Kürzung oder die Einstellung von Sozialhilfeleistungen vor. Für die Kürzung, Einstellung oder Verweigerung von Sozialhilfeleistungen lassen sich folgende Fallgruppen unterscheiden (Mösch Payot, in: Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 293 und 296 f.):

• Kürzung oder Einstellung als Sanktionierung bei pflichtwidrigem Verhalten;
• Kürzung, Einstellung oder Verweigerung bei Rechtsmissbrauch;
• Kürzung, Einstellung oder Verweigerung bei (vollständiger oder teilweiser) Beweislosigkeit bezüglich der Anspruchsvoraussetzungen (vgl. TVR 2017 Nr. 28 E. 3.4).

Vorliegend steht unbestrittenermassen nur die Kürzung oder Einstellung als Sanktionierung des der Beschwerdeführerin vorgeworfenen pflichtwidrigen Verhaltens zur Diskussion.

2.4 Laut § 25 Abs. 3 SHG kann Hilfsbedürftigen, die Anordnungen der Behörden nicht befolgen oder deren Hilfe missbrauchen, die Unterstützung nach Verwarnung gekürzt oder eingestellt werden. Gemäss § 2h Abs. 1 SHV kann der Grundbedarf für den Lebensunterhalt um maximal 40% für begrenzte Zeit bzw. bis zur Erfüllung der Auflagen oder Bedingungen gekürzt werden, wenn qualifizierte Kürzungsgründe vorliegen. Der Abzug kann durch Kürzung oder Streichung von situationsbedingten Leistungen, Integrationszulagen sowie des Grundbetrags einzeln oder kumulativ erfolgen. Der Anspruch auf Nothilfe bleibt in jedem Fall gewahrt. Als qualifizierte Kürzungsgründe gelten gemäss § 2h Abs. 2 SHV namentlich ein unrechtmässiger Leistungsbezug, Arbeitsverweigerung sowie grobe Pflichtverletzung. § 2h Abs. 3 SHV bestimmt, dass bei wiederholter Verletzung der Mitwirkungspflicht, des Subsidiaritätsprinzips (z. B. Arbeitsverweigerung) oder bei einer absichtlich herbeigeführten Notlage, um wirtschaftliche Sozialhilfe zu beanspruchen, nach schriftlicher Verwarnung die Unterstützung eingestellt und nur noch Nothilfe ausgerichtet werden kann.

2.5 (…)

3.
3.1 Vor der strittigen Einstellung der Sozialhilfeleistungen (unter Gewährung von Nothilfe) wurde die Beschwerdeführerin durch die verfahrensbeteiligte Gemeinde in rechtsgenüglicher Weise verwarnt. Diese Voraussetzung (vgl. E. 2.5 vorstehend) ist als gegeben zu erachten. Nicht (mehr) strittig ist, dass die Beschwerdeführerin ihrer Auskunftspflicht hinsichtlich der Kaution für die Miete des Personenwagens bei der Firma C mit ihrem Schreiben vom 25. Februar 2019 bzw. mit der damit der verfahrensbeteiligten Gemeinde eingereichten E-Mail der Firma C vom 29. November 2018 nachgekommen ist. In jener E-Mail bestätigte die zuständige Mitarbeiterin der Firma C, dass die Beschwerdeführerin statt der vereinbarten Fr. 1'000.-- als Kaution am 20. Mai 2016 lediglich Fr. 400.-- bezahlt habe, der Rest sei bis zur Fahrzeugrückgabe offengeblieben. Diese Fr. 400.-- seien von der Firma C bei Mietende mit den offenen Mietraten verrechnet worden. Die restlichen fälligen Mietraten seien "als Verlust ausgebucht" worden. Diese E-Mail liess die Beschwerdeführerin der verfahrensbeteiligten Gemeinde mit Schreiben vom 25. Februar 2019 zukommen, nachdem ihr durch die Vorinstanz mit dem unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Rekursentscheid vom 17. Januar 2019 die Frist zur Einreichung der entsprechenden Belege bis 28. Februar 2019 verlängert worden war. Alsdann beanstandete die verfahrensbeteiligte Gemeinde, dass die Herkunft der Mittel für die Posteinzahlungen vom 22. November 2016 und vom Februar 2017 über je Fr. 251.-- für die Miete des Personenwagens noch offen/ungeklärt sei. In ihrer Rekurseingabe vom 3. Juni 2019 brachte die Beschwerdeführerin vor, dass sie im November 2016 nicht bei der Sozialhilfe angemeldet gewesen sei und demzufolge auch keine Sozialhilfe erhalten habe, weshalb sie darüber eigentlich keine Auskunft zu geben habe. Die Fr. 250.-- habe sie "in bar gefunden" und auf ihr Konto einbezahlt. Belege hierfür werden von der Beschwerdeführerin nicht eingereicht. Insbesondere hat sie der verfahrensbeteiligten Gemeinde bzw. der Vorinstanz auch keinen Kontoauszug für den Zeitraum bis Ende November 2016 vorgelegt. (…).

3.2 In beweismässiger Hinsicht ist zu beachten, dass auch im Sozialhilferecht die allgemeine Beweislastregel in Analogie zu Art. 8 ZGB gilt, wonach derjenige die Beweislast trägt, der aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache hätte Rechte ableiten können (vgl. Wizent, Bedürftigkeit, a.a.O., S. 539). Bei begünstigenden Verfügungen (z.B. Unterstützungsaufnahme) trägt somit grundsätzlich die gesuchstellende Person die Folgen der Beweislosigkeit, während bei einer Verfügung, die zum Nachteil der unterstützten Person in ihre Rechte eingreift (z.B. Kürzung oder Einstellung der laufenden Leistungen, Rückerstattung), die Sozialhilfebehörde beweisbelastet ist (Wizent, Sozialhilferecht, Zürich/St. Gallen 2020 [nachfolgend "Wizent, Sozialhilferecht" zitiert], S. 402, mit weiteren Hinweisen, namentlich auf das Urteil des Bundesgerichts 2P.16/2006 vom 1. Juni 2006 E. 4). Für die Beurteilung des unterstützungsrelevanten Sachverhalts kann sich die Sozialhilfebehörde veranlasst sehen, von bekannten Tatsachen (Vermutungsbasis) auf unbekannte (Vermutungsfolge) zu schliessen. Tatsächliche Vermutungen können sich in allen Bereichen der Rechtsanwendung ergeben, namentlich auch im öffentlichen Recht. Es handelt sich dabei um Wahrscheinlichkeitsfolgerungen, die aufgrund der Lebenserfahrung gezogen werden. Als Problem der Beweiswürdigung berührt die tatsächliche Vermutung weder die Beweislast noch die das Verwaltungsverfahren beherrschende Untersuchungsmaxime. Ist z.B. aus dem Inhalt eines Ermittlungsberichts nach der Lebenserfahrung der Schluss zu ziehen, dass ein Sozialhilfeempfänger nicht deklarierte Einkünfte erzielte, obliegt es - im Gegensatz zum Strafrecht - diesem, die Vermutung durch den Gegenbeweis bzw. erhebliche Zweifel umzustürzen (Beweislastumkehr, vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2018.00260 vom 4. Oktober 2018 E. 4 und BGE 130 II 482 E. 3.2, je mit weiteren Hinweisen). Die Untersuchungsmaxime gebietet zwar, dass die Verwaltung auch nach entlastenden, das heisst die Vermutung erschütternden Elementen sucht. Je nach dem zur Diskussion stehenden Sachverhalt liegt es aber in der Natur der Sache, dass solche Elemente der Verwaltung oft nicht bekannt sein dürften und nur der Betroffene darüber Bescheid weiss. Der Betroffene ist dabei nicht nur zur Mitwirkung verpflichtet, vielmehr hat er angesichts der gegen ihn sprechenden tatsächlichen Vermutung selber ein eminentes Interesse daran, die Vermutung durch den Gegenbeweis bzw. erhebliche Zweifel umzustürzen, indem er Gründe bzw. Sachumstände aufzeigt, die es als überzeugend (nachvollziehbar) erscheinen lassen, dass die ihn belastende tatsächlich Vermutung nicht zutrifft (vgl. BGE 130 II 482 E. 3.2). Mit anderen Worten kann eine Umkehr der Beweislast gerechtfertigt sein, wenn im Lebensbereich des Hilfesuchenden gründende Vorgänge durch die Behörde nicht aufgeklärt werden können, so insbesondere dann, wenn der Hilfesuchende an der Aufklärung des Sachverhalts absichtlich nicht oder nicht rechtzeitig mitgewirkt hat (vgl. Wizent, Bedürftigkeit, a.a.O., S. 539, mit Hinweisen).

3.3 Zu beurteilen ist vorliegend die sanktionsweise Einstellung der Sozialhilfeleistungen (unter Gewährung von Nothilfe). Streitgegenstand bildet somit eine Anordnung, die zum Nachteil der unterstützten Beschwerdeführerin in ihre Rechte eingreift. Die Beweislast für das der Beschwerdeführerin vorgeworfene Verhalten, welches der verfahrensbeteiligten Gemeinde Anlass zur verfügten Kürzung der Leistungen gab, trägt somit grundsätzlich die verfahrensbeteiligte Gemeinde (vgl. Wizent, Sozialhilferecht, a.a.O., S. 402). Es ist wenig wahrscheinlich, dass sozialhilferechtlich unterstützte Personen es sich leisten können, pro Monat einen Betrag von Fr. 251.-- für die Miete eines Fahrzeugs aufzubringen, wenn sie nicht über zusätzliche, nicht deklarierte Einnahmequellen verfügen. Auch entspricht es nicht der Lebenserfahrung, dass man einen solchen Betrag in bar findet. Aufgrund dieser Vermutungsbasis bzw. Wahrscheinlichkeitsfolgerungen aufgrund der Lebenserfahrung (vgl. E. 3.2 vorstehend) kann an sich auf die Vermutungsfolge geschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin der verfahrensbeteiligten Gemeinde nicht alle ihre Einnahmequellen offengelegt hat. Es stellt sich somit die Frage, ob die Beschwerdeführerin Gründe bzw. Sachumstände aufzeigt, die es als überzeugend (nachvollziehbar) erscheinen lassen, dass diese sie belastende tatsächliche Vermutung nicht zutrifft (Gegenbeweis gemäss vorstehender E. 3.2).

3.4 Was die Zahlung vom November 2016 anbelangt, dürfen an diesen Gegenbeweis keine hohen Anforderungen gestellt werden, denn zu jenem Zeitpunkt wurde die Beschwerdeführerin nicht von der verfahrensbeteiligten Gemeinde unterstützt. Die Beschwerdeführerin meldete sich erst am 2. Dezember 2016 zum Bezug von Sozialhilfeleistungen an. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführerin in jenem Zeitpunkt die Mietzinszahlung von Fr. 251.-- in irgendeiner Art und Weise aus den ihr damals zur Verfügung stehenden finanziellen Mitteln erbringen konnte. In ihrem Rekurs vom 3. Juni 2019 führte sie an, dass sie den Betrag von Fr. 250.-- "in bar gefunden" und auf ihr Konto einbezahlt habe. Zwar stellt die verfahrensbeteiligte Gemeinde die Glaubwürdigkeit dieser Erklärung wohl zu Recht in Frage, zumal die Beschwerdeführerin hierfür auch keinen Nachweis, wie etwa einen Kontoauszug für den betreffenden Zeitraum, vorlegt. Jedoch handelt es sich beim fraglichen Betrag von Fr. 251.-- nicht um einen derart grossen Vermögensbestandteil, als dass sich aus dessen Verwendung für die Miete eines Personenwagens unmittelbar vor der Anmeldung zum Sozialhilfebezug im Ergebnis etwas Relevantes für die Beurteilung der Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin ableiten liesse. Die Weigerung der Beschwerdeführerin, hierfür die behördlicherseits einverlangten Belege einzureichen, stellt zwar eine Verletzung ihrer Mitwirkungspflicht dar. Jedoch ist diese angesichts des relativ geringen, in Frage stehenden Betrags von Fr. 251.-- nicht derart schwerwiegend, als dass eine Einstellung der Sozialhilfeleistungen (unter Gewährung von Nothilfe) gerechtfertigt wäre, zumal die Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der fraglichen Zahlung im November 2016 nicht von der Sozialhilfe unterstützt worden war und noch kein entsprechendes Gesuch gestellt hatte (zur Frage der Verhältnismässigkeit vgl. auch nachfolgend E. 4). Ergänzend ist anzuführen, dass selbst wenn die im November 2016 erfolgte Einzahlung von Fr. 251.-- dazu geführt hätte, dass die Beschwerdeführerin in der Folge bedürftig wurde, dies keinen Einfluss auf ihre Berechtigung zum Bezug von Sozialhilfeleistungen hätte, nachdem ein derartiger Anspruch grundsätzlich verschuldensunabhängig besteht (vgl. hierzu Wizent, Bedürftigkeit, a.a.O., S. 218). Unabhängig davon, woher dieses Geld damals auch immer stammte, kann der Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund nicht vorgeworfen werden, bezüglich der im November 2016 getätigten Einzahlung eine Einnahmequelle nicht deklariert zu haben.

3.5 Betreffend die Einzahlung vom Februar 2017 hatte die Beschwerdeführerin bereits im Schreiben vom 25. Februar 2019 vorgebracht, sie habe den Betrag von Fr. 251.-- aus dem Grundbedarf "zusammengespart". Diese Behauptung kann nicht als unplausibel qualifiziert werden. Immerhin scheint es der Beschwerdeführerin schon seit mehreren Monaten möglich zu sein, mit einem um 40% gekürzten Grundbedarf auszukommen, womit es auch möglich erscheint, dass sie den Betrag von Fr. 251.-- aus dem damals noch ungekürzten Grundbetrag gespart hat. Gemäss dem Kontoauszug der Postfinance AG erfolgten Bargeldbezüge in Höhe von Fr. 80.-- (7. Dezember 2016), Fr. 50.-- (11. Januar 2017), Fr. 50.-- (25. Januar 2017), Fr. 60.-- (10. Februar 2017), Fr. 140.-- (15. Februar 2017) und Fr. 160.-- (18. Februar 2017). Insgesamt bezog die Beschwerdeführerin somit im Zeitraum vom 7. Dezember 2016 bis 18. Februar 2017 Fr. 540.-- in bar. Auch kann nicht ausgeschlossen werden, dass sie noch einen kleinen Bargeldbetrag aus der Zeit vor ihrer Anmeldung zum Sozialhilfebezug vom 2. Dezember 2016 besass. Damit ist zumindest nicht a priori unglaubwürdig, dass die Beschwerdeführerin mit diesen Mitteln nebst der Bezahlung von Dingen des täglichen Bedarfs im Februar 2017 noch eine Einzahlung von Fr. 251.-- tätigen konnte. Nachdem die verfahrensbeteiligte Gemeinde die Beschwerdeführerin erstmals am 24. August 2017 zur Vorlage entsprechender Belege aufgefordert hatte, ist es - entsprechend der Darstellung der Beschwerdeführerin - auch nachvollziehbar, dass sie, zumindest bis zu jenem Zeitpunkt, keinen Anlass hatte, für jede einzelne Ausgabe im Rahmen des Grundbedarfs sämtliche Quittungen aufzubewahren.

3.6 Ob es sich effektiv so verhalten hat, wie die Beschwerdeführerin es darlegt, dass sie die Fr. 251.-- "in bar gefunden" (betreffend die Zahlung vom November 2016) bzw. aus dem Grundbetrag "zusammengespart" (betreffend die Zahlung vom Februar 2017) hat, lässt sich zwar nicht mit Sicherheit feststellen. Es kann aber auch nicht mit der geforderten Sicherheit von einer - auch nach der von der Vorinstanz mit Rekursentscheid vom 17. Januar 2019 angesetzten bzw. verlängerten Frist bis 28. Februar 2019 begangenen - Verletzung der Auskunfts- bzw. Mitwirkungspflicht seitens der Beschwerdeführerin ausgegangen werden. Die zuvor begangene Verletzung der Mitwirkungs- bzw. Auskunftspflicht bis 28. Februar 2019 wurde bereits mit Entscheid der verfahrensbeteiligten Gemeinde vom 29. Oktober 2018 (Beschwerdebeilage 2) in Form einer 40%igen Kürzung des Grundbedarfs sanktioniert (wobei diese Kürzung von der Vorinstanz mit unangefochten in Rechtskraft erwachsenem Rekursentscheid vom 17. Januar 2019 bestätigt wurde und nicht Gegenstand des vorliegenden Entscheids bildet). Dass weitergehende Abklärungen zu entscheidrelevanten Erkenntnissen führen würden, wird von keiner Seite vorgebracht und ist auch nicht ersichtlich. Nachdem es vorliegend um eine Verfügung zum Nachteil der Beschwerdeführerin geht und die Beweislast für die ihr vorgeworfene Verletzung der Auskunfts- bzw. Mitwirkungspflicht bei der verfahrensbeteiligten Gemeinde liegt, besteht keine ausreichende Grundlage für die verfügte Einstellung der Sozialhilfeleistungen (unter Gewährung von Nothilfe). Bereits unter diesem Gesichtspunkt erweist sich die Beschwerde als begründet.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2019.193/E vom 11. März 2020