TVR 2017 Nr. 29

Kognition der Rekursinstanz; Berücksichtigung der Interessen von Kindern und Jugendlichen bei der Kürzung von Sozialhilfeleistungen

§ 8 SHG, § 25 Abs. 3 SHG, § 2 h SHV, § 47 Abs. 1 VRG

1. Rekursinstanzen sind grundsätzlich nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, ihre Überprüfungsbefugnis voll auszuschöpfen. Schränken sie ihre Überprüfungsbefugnis in unzulässiger Weise ein (etwa unter Verweis auf die „Ohne Not“-Praxis), verletzen sie den Anspruch auf rechtliches Gehör und begehen eine formelle Rechtsverweigerung (E. 5.1 - 5.2.3).

2. Bei einer sanktionsweisen Kürzung oder Einstellung der Sozialhilfeleistungen ist das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten. Insbesondere ist dabei auch den Interessen von Kindern und Jugendlichen Rechnung zu tragen. Eine Kürzung von 20% des Grundbedarfs aller Familienmitglieder, also auch der Kinder, erweist sich im vorliegenden Fall als verhältnismässig; hingegen erwiese sich eine Kürzung von 40% des gesamten Grundbedarfs (aller Familienmitglieder) als unverhältnismässig, weil mit den Interessen der minderjährigen Kinder nicht vereinbar (E. 6).

A bezog mit ihren beiden Kindern eine 4 ½-Zimmerwohnung in der Politischen Gemeinde G und wurde von der dortigen Fürsorgebehörde mit Sozialhilfeleistungen unterstützt. Am 12. Februar 2016 stellte die Politische Gemeinde G die Sozialhilfunterstützung nach Verwarnung per sofort ein. Mit Entscheid vom 16. Juni 2016 wies das DFS den von A erhobenen Rekurs ab. Dagegen liess A am 7. Juli 2016 Beschwerde erheben. Das Verwaltungsgericht heisst diese in dem Sinne teilweise gut, als der angefochtene Rekursentscheid und die Verfügung der Politischen Gemeinde G vom 12. Februar 2016 aufgehoben werden und der Anspruch von A gegenüber der Politischen Gemeinde G auf Sozialhilfeleistungen rückwirkend für den Zeitraum vom 12. Februar 2016 bis 31. Oktober 2016 auf Fr. 706.60 pro Monat festgelegt wird. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

Aus den Erwägungen:

5.
5.1 Die Vorinstanz und die verfahrensbeteiligte Gemeinde begründen die Einstellung der Sozialhilfeunterstützung in erster Linie damit, die Beschwerdeführerin habe diverse Zuwendungen Dritter nicht deklariert und Zahlungen an Dritte, insbesondere in Form der Überweisungen nach Afrika, getätigt, statt mit diesen ihren Lebensunterhalt zu bestreiten. Die Beschwerdeführerin habe sich widersprüchlich verhalten und sich geweigert, glaubhafte Angaben über ihre persönlichen und finanziellen Verhältnisse zu machen. Aufgrund der Verletzung der Mitwirkungspflicht seitens der Beschwerdeführerin könne ihre Bedürftigkeit nicht mit ausreichender Sicherheit beurteilt werden. Eine derartige Beweiswürdigung liege - so die Vorinstanz - im Ermessen der Erstinstanz, in das die Rekursinstanz ohne Not nicht eingreife. In erster Linie wird damit die Einstellung der Leistungen mit der Beweislosigkeit bezüglich der Anspruchsvoraussetzungen (Bedürftigkeit bzw. Subsidiarität) begründet (…).

5.2 Vorweg ist auf die Frage der Kognition der Vorinstanz einzugehen. So erklärte diese, dass die Beweiswürdigung ohne weiteres im Ermessen der verfahrensbeteiligten Gemeinde liege, in welches sie (die Vorinstanz) nicht „ohne Not“ einzugreifen habe (…).

5.2.1 Gemäss § 47 Abs. 1 VRG können mit dem Rekurs alle Mängel des Verfahrens und des angefochtenen Entscheids geltend gemacht werden. Dazu gehören die unrichtige Anwendung oder Nichtanwendung eines Rechtssatzes oder eines allgemein anerkannten Rechtsgrundsatzes (Rechtskontrolle), einschliesslich der Verletzung von Form- oder Verfahrensvorschriften, die unrichtige oder unvollständige Ermittlung des Sachverhalts (Sachverhaltskontrolle) sowie die fehlerhafte Ermessensausübung (Ermessenskontrolle). Aus § 47 Abs. 1 VRG folgt somit, dass der Rekursinstanz die volle Überprüfungsbefugnis in tatsächlicher und in rechtlicher Hinsicht zusteht (Fedi/Meyer/Müller, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau, Basel 2014, § 47 N. 2). Die Rekursinstanzen können also auch die Ermessensausübung sowie die Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe durch die unteren Instanzen vollumfänglich überprüfen (Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 47 N. 6). Gewisse Einschränkungen ergeben sich für die Rekursinstanzen aus § 47 Abs. 2 VRG, wonach sich der Rekurrent in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden, der öffentlich-rechtlichen Korporationen oder der selbständigen öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht auf Unangemessenheit des Entscheids berufen kann. Diese Einschränkungen sind vor allem durch die Gemeindeautonomie bedingt. Gemeindeautonomie besteht immer dann, wenn das kantonale Recht für einen Sachbereich keine abschliessende Regelung trifft, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 47 N. 6). Geht es um eine Entscheidungsfreiheit, die nicht in erster Linie deshalb besteht, weil einer Verschiedenheit der lokalen Bedürfnisse Rechnung zu tragen ist, sondern die sich daraus ergibt, dass in jedem Einzelfall im Interesse der Betroffenen sachgerechte Entscheidungen gefällt werden sollen, besteht von der Sache her grundsätzlich noch keine Autonomie der einzelnen Gemeinden. Erst ein erheblicher Ermessensspielraum, der auch die Berücksichtigung ergänzender eigener Kriterien erlaubt, begründet in solchen Fällen Autonomie (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_500/2012 vom 22. November 2012 E. 3.3). Ausserdem auferlegen sich die Rekursinstanzen bei der Ermessensüberprüfung dann eine gewisse Zurückhaltung, wenn persönliche oder örtliche Verhältnisse zu berücksichtigen sind, wenn verwaltungsorganisatorische oder technische Fragen zu lösen sind oder wenn der angefochtene Entscheid den Richtlinien einer Verwaltungsordnung entspricht (sogenannte „Ohne-Not-Praxis“; Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 47 N. 7). Rekursinstanzen sind grundsätzlich nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, ihre Überprüfungsbefugnis voll auszuschöpfen. Schränken sie ihre Überprüfungsbefugnis in unzulässiger Weise ein, verletzen sie den Anspruch auf rechtliches Gehör und begehen somit eine formelle Rechtsverweigerung (Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 47 N. 3 mit weiteren Hinweisen).

5.2.2 Eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit der Gemeinden im Sinne der Gemeindeautonomie besteht im Bereich des Sozialhilferechts grundsätzlich lediglich hinsichtlich der Leistungsmodalitäten der Sozialhilfe, nicht hingegen bei der Feststellung des sozialhilferechtlichen Bedarfs. Die Berücksichtigung der kommunalen örtlichen Verhältnisse spielt beim Bedürftigkeitstatbestand eine untergeordnete Rolle, etwa bei der Bestimmung der im Einzelfall anzurechnenden Wohnungskosten, da diese von den kommunalen örtlichen Gegebenheiten abhängen (vgl. § 2b Abs. 4 SHV). Im Übrigen unterscheiden sich die existenznotwendigen Bedürfnisse der Unterstützungsempfänger aber nicht von Gemeinde zu Gemeinde, sondern sind vielmehr vom Einzelfall abhängig (vgl. Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit - ein Handbuch, Zürich/St. Gallen 2014, S. 155 f. mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung, und Schaller Schenk, Das Individualisierungsprinzip, Zürich 2016, S. 140 ff.). Verwaltungsorganisatorische oder technische Fragen stehen ebenfalls nicht zur Diskussion; es geht auch nicht um die Anwendung von Richtlinien einer Verwaltungsordnung, aufgrund welcher sich eine Zurückhaltung bei der Ermessensüberprüfung seitens der Vorinstanz aufdrängen würde.

5.2.3 Vorliegend ist bzw. war schon vor Vorinstanz die Frage streitig, ob die Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin von der verfahrensbeteiligten Gemeinde zu Recht aufgrund mangelnder Mitwirkung der Beschwerdeführerin verneint wurde. In Bezug auf die Bedarfsermittlung (ausgenommen Wohnkosten) steht der Gemeinde keine Autonomie zu, ebenso wenig in Bezug auf die Anwendung von § 12 VRG bzw. hinsichtlich der Frage, ob trotz seriöser Abklärung des Sachverhalts durch die Behörde erhebliche Zweifel an der Bedürftigkeit bestehen bleiben. Indem die Vorinstanz erklärt, nicht „ohne Not“ in die Beweiswürdigung der verfahrensbeteiligten Gemeinde hinsichtlich der Frage der Bedürftigkeit der Beschwerdeführerin eingreifen zu wollen, verzichtet sie - mangels Vorliegens eines Autonomiebereichs der Gemeinde - auf die Ermessenskontrolle, zu welcher sie gemäss § 47 Abs. 1 VRG gesetzlich verpflichtet ist. Dies kommt einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör und damit einer formellen Rechtsverweigerung gleich. Da dem Verwaltungsgericht aufgrund der Rechtsweggarantie grundsätzlich volle Kognition zukommt (vgl. Fedi/Meyer/Müller, a.a.O., § 56 N. 15) und der angefochtene Entscheid somit auch einer Ermessenskontrolle durch das Verwaltungsgericht hinsichtlich der Beweiswürdigung im Zusammenhang mit der Frage der Bedürftigkeit unterliegt, kann diese Gehörsverletzung vorliegend als geheilt angesehen werden, zumal sich die Beschwerdeführerin namentlich zur Frage der Bedürftigkeit im Rahmen des doppelten Schriftenwechsels umfassend äussern konnte (vgl. BGE 138 II 77 E. 4 und 4.3, 137 I 195 E. 2.3.2, sowie Urteil des Bundesgerichts 1C_495/2015 vom 1. Februar 2016 E. 4.1).

5.3 - 5.5 (…)

6.
6.1 Zu prüfen bleibt, ob eine Kürzung oder Einstellung der Sozialhilfeleistungen aufgrund des pflichtwidrigen Verhaltens der Beschwerdeführerin angezeigt ist. Wie bereits dargestellt (…), konnte der Grundbedarf für den Lebensunterhalt aufgrund der bis 31. März 2016 gültigen Regelung von § 2h Abs. 1 aSHV - wenn qualifizierte Kürzungsgründe vorlagen - um maximal 20% für die Dauer von bis zu einem Jahr gekürzt werden. Gemäss der ab 1. April 2016 gültigen Fassung von § 2h SHV kann der Grundbedarf für den Lebensunterhalt beim Vorliegen entsprechender Kürzungsgründe um maximal 40% für begrenzte Zeit bzw. bis zur Erfüllung der Auflagen oder Bedingungen gekürzt werden.

6.2 (…)

6.3 Gemäss den SKOS-Richtlinien, auf welche § 2b Abs. 1 SHV für die Bemessung der Unterstützung verweist, beträgt der Grundbedarf für einen Dreipersonenhaushalt, das heisst für die Beschwerdeführerin und ihre beiden Kinder, Fr. 1‘834.--, was einer Pauschalen pro Person und pro Monat von Fr. 611.-- entspricht (vgl. Kapitel B.2.2 der SKOS-Richtlinien 2016, S. B.2-4). Zu prüfen ist, ob sich die - grundsätzlich angezeigte, maximal zulässige - Kürzung von 20% bzw. von 40% auf den gesamten Grundbedarf von Fr. 1‘834.-- beziehen kann oder ob sich die Kürzung auf den Grundbedarf der Beschwerdeführerin von Fr. 611.-- zu beschränken hat, weil sie allein (und nicht auch ihre Kinder) für die Verletzung der Mitwirkungspflicht verantwortlich ist.

6.3.1 Bei einer gestützt auf § 25 Abs. 3 SHG i. V. mit § 2h SHV bzw. 2h aSHV verfügten sanktionsweisen Kürzung oder Einstellung der Sozialhilfeleistungen ist stets auch das Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten (…). Insbesondere ist dabei auch den Interessen von Kindern und Jugendlichen Rechnung zu tragen, was auf verschiedene Weise erfolgen kann. So kann, wenn Kinder und Jugendliche involviert sind, auf drastischere Sanktionen verzichtet werden (z. B. durch Zurückhaltung bei der Festsetzung des Kürzungssatzes, womit dieser aber nicht mehr die Schwere der Pflichtverletzung zum Ausdruck bringt) oder es kann der Kürzungssatz auf den Grundbedarf des fehlbaren Mitglieds des Haushalts oder auf den Grundbedarf der erwachsenen Mitglieder des Haushalts beschränkt werden (in diesem Sinne Wizent, Kinder und Jugendliche in der Sozialhilfe: Relevante Rechtsgrundlagen und Herausforderungen in ihrer Anwendung [Referat gehalten an der Luzerner Tagung zum Sozialhilferecht vom 22. Oktober 2015, abrufbar unter www.hslu.ch/de-ch/soziale-arbeit/agenda/fachtagungen-kongresse/archiv/lu-zerner-tagungen-zum-sozialhilfe­recht/kinder-und-jugendliche-in-der-sozial-hilfe/)], S. 11, insbesondere FN 47 mit Verweis namentlich auf Mösch Payot, in: Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 1450). Für den Kanton Zürich, wo § 24 Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes für die Kürzung von Sozialhilfeleistungen explizit regelt, dass die berechtigten Interessen von Minderjährigen angemessen zu berücksichtigen sind, hat das Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2014.00412 vom 3. März 2015, E. 3.6, festgestellt, dass Sanktionierungen sich zwar primär und soweit möglich ausschliesslich gegen die fehlbare Person richten sollen. Dennoch müsse sich die Leistungskürzung nicht auf den Bedarf der fehlbaren Person beschränken, sondern könne sich - ohne dass darin eine Verletzung von Art. 6 oder Art. 7 EMRK zu sehen sei - auf den Bedarf der gesamten Unterstützungseinheit beziehen (konkret zu beurteilen hatte das Verwaltungsgericht Zürich eine Leistungskürzung von 15% des Grundbedarfs). Der Auffassung der Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, dass eine Kürzung sich auch auf den Grundbedarf der nicht fehlbaren Familienmitglieder beziehen darf, ist grundsätzlich beizupflichten, sofern sich die Kürzung insgesamt, insbesondere unter besonderer Berücksichtigung der Interessen minderjähriger Kinder, im Ergebnis als verhältnismässig erweist.

6.3.2 Im vorliegend zu beurteilenden Fall, wo die mehrfache Verletzung der Mitwirkungspflicht durch die Beschwerdeführerin die Anwendung des maximal möglichen Kürzungssatzes von 20% (§ 2h aSHV) bzw. ab 1. April 2016 von 40% (§ 2h SHV) rechtfertigt (…), würde sich sowohl eine Kürzung von 20% des gesamten Grundbedarfs von Fr. 1‘834.--, also von Fr. 366.80, als auch eine solche von 40% des Grundbedarfs der Beschwerdeführerin von Fr. 611.--, also von Fr. 244.40, und eine solche von 20% des Grundbedarfs der Beschwerdeführerin von Fr. 611.--, also von Fr. 122.20, auch unter Berücksichtigung der Interessen der minderjährigen Kinder M und K als verhältnismässig erweisen. Eine Kürzung von 40% des gesamten Grundbedarfs von Fr. 1‘834.--, also von Fr. 733.60, wäre hingegen unverhältnismässig, weil mit den Interessen der minderjährigen Kinder nicht vereinbar. Unter Berücksichtigung der Schwere der von der Beschwerdeführerin begangenen Verfehlungen erweist sich eine Kürzung des Grundbedarfs um Fr. 366.80 (20% des gesamten Grundbedarfs von Fr. 1‘834.--) für den gesamten, vorliegend zur Diskussion stehenden Zeitraum vom 12. Februar 2016 bis 31. Oktober 2016 als verhältnismässig und angemessen.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2016.98/E vom 4. Januar 2017