TVR 2025 Nr. 15

Vereinbarkeit von Höhenvorschriften mit dem Ortsbildschutz, ISOS; Interessenabwägung; Planungsermessen der Gemeinde.

Art. 3 RPV, Art. 11 VISOS, § 5 Abs. 3 PBG

Bei der Nutzungsplanung als Gestaltungsaufgabe kommt der zuständigen Planungsbehörde ein gewisser Gestaltungsspielraum zu, wobei das ISOS zu berücksichtigen ist. Die Behörden nehmen bei der Genehmigung der Nutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung vor, die darzulegen ist (Art. 3 RPV). Vorliegend ist unter Berücksichtigung der im Rekursverfahren nachgereichten Interessenabwägung, der eingeholten Stellungnahme des Amtes für Denkmalpflege sowie des im Beschwerdeverfahren eingereichten ENHK-Gutachtens die Vereinbarkeit der Höhenvorschriften mit dem Ortsbildschutz gegeben.

Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von historischen Gebäuden beim Hafenbecken in Romanshorn. Romanshorn ist im ISOS aufgenommen. Die Gemeinde hat ihren Rahmennutzungsplan einer Revision unterzogen. Das Gebiet der Hafenpromenade wurde im nachgeführten Zonenplan zwei Hafenzonen (H1 und H2) zugewiesen, für die unterschiedliche Massvorschriften gelten sollen. Dagegen erhoben die Beschwerdeführer Einsprachen und beantragten, die Höhenmasse der Hafenzone H1 sei auf jene der Hafenzone H2 zu reduzieren. Mit Entscheiden vom 25. April 2023 wies die Politische Gemeinde Romanshorn (verfahrensbeteiligte Gemeinde) die Einsprachen ab. Am 26. Juni 2023 stimmte die Gemeindeversammlung den Änderungen des nachgeführten Rahmennutzungsplans zu. Den dagegen erhobenen Rekurs der Beschwerdeführer wies das DBU (Vorinstanz) ab. Es genehmigte die Änderungen in Bezug auf die Hafenzone H1 und H2. Das Verwaltungsgericht bestätigt die Entscheide der Vorinstanz und weist die Beschwerde ab.

Aus den Erwägungen:

3.
3.1 Gemäss § 8 Abs. 1 PBG treffen die Gemeinden diejenigen raumplanerischen Vorkehrungen, welche für die Entwicklung ihres Gebietes, die Erfüllung ihrer Aufgaben und die Wahrung ihrer Interessen erforderlich sind. Die Gemeinde erlässt den Rahmennutzungsplan, der aus dem Zonenplan und dem Baureglement besteht (§ 4 Abs. 1 PBG). Das Baureglement hat abgestimmt auf die spezifischen Anforderungen der einzelnen Nutzungszonen die nebst dem Zonenzweck erforderlichen Vorschriften gemäss § 18 Abs. 1 Ziff. 1-16 PBG zu enthalten.

3.2
3.2.1 Bei der Nutzungsplanung als Gestaltungsaufgabe kommt der zuständigen Planungsbehörde ein gewisser Gestaltungsspielraum zu. Es ist daher grundsätzlich Sache der Gemeinde, über die für sie richtig erscheinende Zonenordnung zu entscheiden. Sie hat dabei allerdings das übergeordnete Recht und die übergeordneten Pläne zu beachten (§ 5 Abs. 3 PBG). Insbesondere sind die Richtpläne für die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG, § 15 PBG). Sodann gilt es bei der Ortsplanung das ISOS zu berücksichtigen (vgl. Art. 11 VISOS und BGE 135 II 209 E. 2.1). Nach Art. 47 Abs. 1 RPV erstattet die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, der kantonalen Genehmigungsbehörde (Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber, wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Gestützt auf Art. 3 RPV nehmen die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung vor (BGE 145 II 70 E. 3.2 mit Hinweisen). Die gemäss Art. 3 Abs. 1 RPV vorgenommene Interessenabwägung ist in der Begründung der Beschlüsse darzulegen (Art. 3 Abs. 2 RPV).

3.2.2 Es ist der Gemeinde überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen eine gestalterische Planungsmassnahme auszuwählen (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG). Die Gemeinde besitzt demnach im Rahmen der Zonenordnung eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, die durch die Gemeindeautonomie geschützt ist (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1, 1C_895/2013 vom 1. Oktober 2014 E. 3.2 und 1C_3/2024 vom 29. Januar 2025 E. 3).

4.
4.1 (…)

4.2 (…) Weiter hat die Vorinstanz erwogen, dass im neuen Planungsbericht keine Auseinandersetzung mit im ISOS für diesen Bereich enthaltenen Einträgen entnommen werden könne. Es seien nur sehr pauschale Ausführungen gemacht worden. Eine Gewichtung verschiedener Anliegen bzw. eine Erklärung, weshalb das Gebiet dennoch der neuen Hafenzone mit den entsprechenden Massvorschriften zugewiesen werde, fehle. Der Planungsbericht enthalte keine vollständige raumplanerische Interessenabwägung. Allerdings habe die verfahrensbeteiligte Gemeinde am 31. August 2023 eine ausführliche raumplanerische Interessenabwägung für die Festlegung der Hafenzone H1 nachgeliefert.

4.3 Die Beschwerdeführer rügen, die verfahrensbeteiligte Gemeinde habe ihren Auftrag im Rahmen der Nachführung nicht erfüllt. Die Grundlagen des Gemeindeversammlungsbeschlusses seien ungenügend. Die erst in der Rekursvernehmlassung vom 31. August 2023 vorgenommenen Ausführungen würden nur beschränkt eine umfassende raumplanerische Interessenabwägung darstellen. Die Vorinstanz habe dies zu Unrecht genügen lassen.

4.4 Die Vorinstanz hat im Rahmen des Rekursverfahrens das Amt für Denkmalpflege aufgefordert, zur Frage Stellung zu nehmen, ob die Höhenmasse der Hafenzone H1 mit den Schutzanliegen des ISOS vereinbar seien. Die entsprechende Stellungnahme datiert vom 22. Februar 2024. Den Beteiligten wurde Gelegenheit gegeben, sich dazu zu äussern. Die Stellungnahme des Amtes für Denkmalpflege wurde im Wortlaut übernommen und stellt integrierenden Bestandteil des angefochtenen Rekursentscheids dar.

4.5 Vorliegend geht es um die Massvorschriften bzw. die maximale Gesamt- und Fassadenhöhe in der Hafenzone H1 und der Vereinbarkeit mit dem Ortsbildschutz. Diesbezüglich erweist sich der Planungsbericht zusammen mit den Ausführungen in der Rekursvernehmlassung der verfahrensbeteiligten Gemeinde vom 31. August 2023 sowie der Stellungnahme des Amtes für Denkmalpflege vom 22. Februar 2024 als vollständige und umfassende Interessenermittlung und -abwägung. Es liegt somit auch kein Verstoss gegen Art. 3 und 47 RPV vor. Ebenso ist davon auszugehen, dass der Gemeindeversammlung ausreichende Unterlagen und Informationen zur Verfügung standen, als über die Rahmennutzungsplanung befunden wurde. Eine allfällige Stimmrechtsbeschwerde wurde nicht erhoben, wobei die Beschwerdeführer 2 dazu durchaus legitimiert gewesen wären, dies aber unterlassen haben. Auch daraus können die Beschwerdeführer nichts zu ihren Gunsten ableiten. Vor diesem Hintergrund hat die Vorinstanz zu Recht von einer erneuten Rückweisung an die verfahrensbeteiligte Gemeinde abgesehen.

4.6
4.6.1 Romanshorn ist als verstädtertes Dorf im ISOS aufgenommen (Art. 1 Abs. 1 i.V. mit Anhang 1 Nr. 3618 VISOS). Gemäss ISOS befinden sich die der Hafenzone H1 zugewiesenen Ortsbildteile in der Umgebungsrichtung IV mit der Aufnahmekategorie "a" und dem Erhaltungsziel "a". Die Umgebungsrichtung IV wird als ausgedehntes "Bahngelände mit Bahnstation" sowie als "Umladestelle von Bahn- und Schiffstransport" beschrieben (S. 23 des ISOS-Ortsbildbeschriebs zu Romanshorn). Der Schlossberg (mit Kirche) - nicht in der Hafenzone H1 liegend - ist der Umgebungszone II mit der Aufnahmekategorie "a" und dem Erhaltungsziel "a" zugewiesen. Sie enthält Repräsentativbauten mit grosser Weitwirkung (S. 22 des ISOS-Ortsbildbeschriebs zu Romanshorn). Die Aufnahmekategorie "a" ist ein unerlässlicher Teil des Ortsbildes, das heisst unverbaut oder mit Bauten, die der ursprünglichen Beschaffenheit der Umgebung entsprechen. Das Erhaltungsziel "a" bedeutet in Bezug auf eine Umgebungszone oder eine Umgebungsrichtung: Erhalten der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche, das heisst die für das Ortsbild wesentliche Vegetation und Altbauten zu bewahren und bestehende Beeinträchtigungen zu beseitigen (Art. 9 Abs. 4 lit. a VISOS; S. 4 der Erläuterungen zum ISOS). Die Liegenschaften der Beschwerdeführer - nicht in der Hafenzone H1 liegend - sind der Baugruppe 1.2 bzw. 1.2.1 zugewiesen mit dem Erhaltungsziel "A" (Erhalten der Substanz, Art. 9 Abs. 4 lit. a VISOS; S. 4 der Erläuterungen zum ISOS). Das Restaurant R (Liegenschaft Nr. XX, vgl. Foto Nr. 30 des ISOS-Ortsbildbeschriebs zu Romanshorn) ist als Einzelelement ebenfalls mit dem Erhaltungsziel "A" im ISOS vermerkt (Erhalten der Substanz, S. 4 der Erläuterungen zum ISOS). Es ist im Hinweisinventar Bauten des Kantons Thurgau als wertvoll verzeichnet, ebenso die Gebäude der Liegenschaften an der Hafenstrasse YY und ZZ.

4.6.2 Der Stellungnahme des Amtes für Denkmalpflege vom 22. Februar 2024 kann im Wesentlichen entnommen werden, dass auf der Liegenschaft Nr. 3405 ein Gebäude mit einer Gesamthöhe von 16,5 Metern und 13 Metern Fassadenhöhe mit dem Ortsbild von Romanshorn vereinbar sei. Der das lokale Hauptmerkmal des Ortsbilds ausmachende Kirchenhügel werde durch die Ermöglichung des eng begrenzten Baubereichs der Hafenzone H1 mit einer maximalen Gebäudehöhe von 16,5 Metern nicht wesentlich beeinträchtigt, sondern behalte weiterhin seine prägende Wirkung. Der Blick von Süden auf die dreigeschossigen, historischen Gebäude hinter der Bankstrasse werde bei einer Bebauung grundsätzlich eingeschränkt. Durch den höheren Bau auf der Parzelle Nr. 3405 erfolge eine lediglich unwesentlich grössere Beeinträchtigung der Schutzziele des ISOS, als dies mit 7 Meter hohen Gebäuden entsprechend der Hafenzone H2 der Fall wäre.

4.6.3 Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass das Amt für Denkmalpflege zwar auf einen später zu erlassenden Gestaltungsplan verwiesen hat. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer hat es einen solchen allerdings nicht seinen Ausführungen zugrunde gelegt. Das Amt für Denkmalpflege hat zwar ausgeführt, dass sich die Höhenmasse in der Hafenzone 1 an der Kernstadt respektive der angrenzenden Bebauung orientieren würden und damit, dass die beiden Zonen dieselben maximalen Höhenmasse vorschreiben. Aufgrund dessen ist es aber noch nicht von der Ortsbildverträglichkeit der strittigen Massvorschriften in der Hafenzone H1 ausgegangen. Vielmehr hat das Amt für Denkmalpflege ausgeführt, dass sich der Baubereich der Hafenzone H1 deutlich von der historischen Bebauung (gemeint sind die Liegenschaften der Beschwerdeführer) absetze, sodass er nicht als dessen Teil wahrgenommen werde. Es geht zwar beim Blick von Süden auf die historischen Gebäude (gemeint sind die Liegenschaften der Beschwerdeführer) von einer grundsätzlichen Einschränkung aus. Diese sei aber unwesentlich. Die Vorinstanz hat die entsprechenden Ausführungen als schlüssig und nachvollziehbar bezeichnet, was nicht zu beanstanden ist. Die Feststellungen der Vorinstanz und des Amtes für Denkmalpflege konnten durch das Verwaltungsgericht anlässlich des Augenscheins bestätigt werden. So liegt die Hafenzone H1 nur im westlichen Teil des Gebiets, das heisst nördlich respektive nordwestlich des Hafenbeckens, und beeinträchtigt daher die Sicht auf den Schlossberg nur gering (…). Die Beschwerdeführer, die offensichtlich keinerlei höhere Bauten vor ihren Liegenschaften erstellt haben wollen, die ihre Aussicht Richtung Süden beeinträchtigen würde, haben auf den von ihnen im Nachgang zum Augenschein eingereichten Fotos mit von ihnen angebrachten Hinweisen, deren Richtigkeit nicht überprüft werden kann, bei einer möglichen Baute in der Hafenzone H1 den einzuhaltenden Grenzabstand nicht berücksichtigt. Auch zeigt der von ihnen eingereichte Beleg 5, dass die Sicht von ihren Liegenschaften Richtung Süden und Osten weitgehend frei bleibt. Bemerkenswert sind auch die historischen Aufnahmen, welchen entnommen werden kann, dass die Sicht vom Hafenbecken auf die beschwerdeführerischen Liegenschaften bis zum Abbruch des Güterschuppens nach einem Brand im Jahr 2000 nie frei bzw. unbeeinträchtigt war. Die strittigen Massvorschriften der Hafenzone H1 sind mit den Anliegen des Ortsbildschutzes unter Berücksichtigung der Schutzziele des ISOS also durchaus vereinbar. Es bestand und besteht keine Veranlassung, in das Planungsermessen der Gemeinde einzugreifen.

4.7
4.7.1 Im Zuge des Beschwerdeverfahrens reichte die verfahrensbeteiligte Gemeinde zusätzlich ein Gutachten der ENHK vom 9. Juli 2024 ein (vgl. § 58 Abs. 2 VRG und TVR 2021 Nr. 23). Grundlage der Prüfung war insbesondere ein Studienauftrag bzw. ein Richtprojekt für ein Hotel in der Hafenzone H1. Zu diesem Zweck wurde auch ein Augenschein durchgeführt. Die ENHK wies u.a. auf die ortsbildprägende Häuserzeile der Beschwerdeführer und auf den im ISOS als historischen Mittelpunkt des Ortes bezeichneten niedrigen Schlossberghügel hin. Die Kirchen und das Schloss würden vom Hafen beim Bahnhof, vor allem aber vom gegenüberliegenden Hafenbereich mit den Schiffsanlegestellen ins Auge springen, von wo sie grösstenteils die Silhouette des Horizonts bilden würden. Vom Projektstandort bestehe wenig Sichtverbindung zum Schlosshügel und seinen Bauten, da die Gebäude der Hafenstrasse diese weitestgehend abdecken würden. Die ENHK formulierte als Schutzziele u.a. die ungeschmälerte Erhaltung des Hafenareals sowie der Häuserzeile Hafenstrasse NN-QQ mit dem markanten Restaurant R als Kopfbau in ihrer Substanz und Wirkung. Zum Richtprojekt Hafenhotel führte sie aus, der fünfgeschossige Trakt bleibe mit 16 Metern Höhe leicht unterhalb der Firsthöhen des Gebäudes Hafenstrasse PP, der viergeschossige Trakt (13,20 Meter Höhe) leicht unterhalb der Firsthöhe des Restaurants R, Hafenstrasse LL, und des Alten Zollhauses. Die ENHK hielt fest, dass das geplante Hotel einen markanten Neubaukörper bilde. Die Höhe des Hotels sei vergleichbar mit der Höhe der umliegenden Gebäude, die Höhenstaffelung der beiden Haupttrakte orientiere sich an den unterschiedlichen Gebäudehöhen im Westen und im Osten. Der (vom Projekt) betroffene Teil des Hafenareals sei praktisch von der gesamten Hafenumrandung gut einsehbar. Aktuell würden vor allem die hinter dem Projektstandort liegenden Gebäude und der darüber sich erhebende Schlossberg ins Auge fallen. Die Wirkung der Häuserzeile Hafenstrasse NN-QQ sei vom Richtprojekt tangiert. Vom südlichen Hafenbereich und von der südlichen Hafenmole her sei die Häuserzeile links unterhalb der prägnanten katholischen Kirche gut zu erkennen. Zur Vegetationszeit würden jedoch die Bäume bei den Parkplätzen die Sicht auf die Häuserzeile teilweise verdecken. Die historischen und architektonischen Besonderheiten der Häuserzeile seien von der südlichen Hafenmole in einer Distanz von etwa 300 Metern jedoch kaum auszumachen, sodass die Abdeckung durch das Hafenhotel im Fernbereich nur beschränkt ins Gewicht falle. Die Besonderheiten der Häuserzeile würden aus einer mittleren Distanz (ca. 150 Meter) erkennbar und erst im Nahbereich (ca. 50 Meter) deutlich hervortreten. Das geplante Hafenhotel verdecke die Fernsicht auf die Häuserzeile vom westlichen und südlichen Hafenbereich fast vollständig, nur der Kopfbau rage rechts des Hotels hervor. Der Bereich in mittlerer und kurzer Distanz zur Häuserzeile, aus welchem das Hotel die Sicht auf die Häuserzeile unterbinde, beschränke sich hingegen auf einen relativ kurzen Abschnitt von rund 50 Metern auf dem Fussweg in der Biegung des Hafenquais und auf die Standorte unmittelbar südlich und westlich des Hotels. Auch auf dem Wasser im Hafenbecken sei die Sicht auf die Häuserzeile im mittleren Abstandsbereich nur in einem schmalen Sektor im Nordwestteil des Beckens verhindert. Durch die Setzung des Hafenhotels schräg vis-à-vis der Häuserzeile mit dem Hotel (recte: Restaurant) R entstehe beim westlichen Eingang in die Hafenpromenade eine neue Torsituation, welche der Häuserzeile eine ortsbildliche und städtebauliche Funktion verleihe, die sie bisher nicht gehabt habe. Das Hotel werde als gerade noch leichte Beeinträchtigung des ISOS-Objekts beurteilt. Die ENHK kam zusammenfassend zum Schluss, dass auf der Basis der Unterlagen und der Ergebnisse des Augenscheins das Richtprojekt bzw. der Gestaltungsplan mit seinen Bestandteilen Hafenhotel, Infrastrukturgebäude und Hafenpromenade mehrheitlich zu einer Entlastung und Aufwertung des ISOS-Objekts Romanshorn beiträgt. In Bezug auf die formulierten Schutzziele wurde eine leichte Beeinträchtigung der ISOS-Objekte festgestellt. Um dem Gebot der grösstmöglichen Schonung gemäss Art. 6 NHG Folge zu leisten, sollen verschiedene Massnahmen umgesetzt bzw. sichergestellt werden. Konkret geht es dabei darum, dass beispielsweise Veränderungen an der Hafenmauer zu vermeiden sind, wobei insbesondere die Pfähle zu belassen sind. Auch südlich der Hafenstrasse verlaufende Bahngleise sollen erhalten bzw. wiederhergestellt werden. Parkplätze sind aufzuheben. Umgebungsflächen sind soweit möglich versickerungsfähig auszugestalten. Die Bauten und Anlagen müssen bezüglich verwendeter Materialien und Farben zurückhaltend in die Umgebung integriert werden, was für Fassaden, Fensterscheiben, Sonnenstoren, Aussenmobiliar und Sonnenschirme gilt. Hinsichtlich der Erhaltung der Häuserzeile Hafenstrasse NN-QQ und des Alten Zollhauses in ihrer Wirkung sei bei der Planung der Pflanzorte der Bäume darauf zu achten, dass relevante Sichtbeziehungen insbesondere zur Häuserzeile und zur Fassade des Restaurants R (vor allem von Süden) berücksichtigt und nicht durch Bäume verstellt würden.

4.7.2 Die ENHK hat sich zwar nicht konkret mit den Massvorschriften in der Hafenzone H1 beschäftigt, sich allerdings mit einem möglichen Hotelprojekt auseinandergesetzt. Das entsprechende Projekt beruht auf den umstrittenen Massvorschriften. Die ENHK hat die vorgesehene Bebauung teilweise sogar als Aufwertung des Ortsbilds bezeichnet. Allfälligen Beeinträchtigungen kann mit gezielten Auflagen und Massnahmen begegnet werden. Diese sind allerdings nicht im Rahmen der Nutzungsplanung, sondern später im Rahmen der Gestaltungsplanung bzw. im Baubewilligungsverfahren umzusetzen.

4.8 Insbesondere auch mit Blick auf das Gutachten der ENHK vom 9. Juli 2024 ist vorliegend mit Bezug auf die Hafenzone H1 und die dort vorgesehenen Massvorschriften von einer umfassenden raumplanerischen Interessenabwägung auszugehen. Das ENHK-Gutachten bestätigt die von der verfahrensbeteiligten Gemeinde und der Vorinstanz vorgenommene Interessenabwägung vollumfänglich. Anlässlich des vom Verwaltungsgericht durchgeführten Augenscheins konnten die Ausführungen des Amtes für Denkmalpflege sowie der ENHK nachvollzogen werden. Die geplante Überbauung des Bereichs in der Hafenzone H1 führt zu einer geringfügigen Beeinträchtigung der ISOS-Objekte, im Übrigen aber zu einer Aufwertung des Ortsbilds (vgl. auch vorstehend E. 4.6.3). Auflagen zur Erhaltung verschiedener Schutzziele sind wie erwähnt nicht im Rahmen der Nutzungsplanung, sondern später im Rahmen der Gestaltungsplanung bzw. des Baubewilligungsverfahrens zu machen bzw. vorzunehmen. Ob allenfalls noch alternative Standorte in Frage kommen oder nicht, fällt ins Planungsermessen der verfahrensbeteiligten Gemeinde.

5. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Interessenabwägung nicht zu beanstanden ist. Die erlassenen Massvorschriften der Hafenzone H1 erweisen sich als ortsbildverträglich. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, weshalb sie vollumfänglich abzuweisen ist.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2024.62/E vom 28. Mai 2025