TVR 2025 Nr. 18

Kantonale Feuerschutzbewilligung, zuständige Rechtsmittelbehörde.

§ 6 FSG, § 13 FSG, § 1 Abs. 2 FSV, § 39 Abs. 1 VRG

Neu-, An-, Um- und Ausbauten sowie Nutzungsänderungen von Gebäuden, Anlagen oder Veranstaltungen mit besonderer Gefährdung oder mit beträchtlichem Schadensrisiko bedürfen einer kantonalen Feuerschutzbewilligung (§ 13 Abs. 1 FSG). Der Gesetzgeber hat die Erteilung der Bewilligung an den Regierungsrat delegiert (§ 13 Abs. 2 FSG). Die Delegationsnorm beschränkt sich auf ein bestimmtes Sachgebiet und ist hinreichend bestimmt. Der Regierungsrat war daher berechtigt zu konkretisieren, wann eine besondere Gefährdung bzw. ein beträchtliches Schadensrisiko besteht (E. 2.6.3 - 2.6.4).
Der Regierungsrat hat den Vollzug der kantonalen Feuerschutzaufgaben an die Gebäudeversicherung delegiert (§ 1 Abs. 2 FSV). Diese Subdelegation ist zulässig (E. 2.6.7).
Die Gebäudeversicherung ist im Rahmen ihrer Vollzugskompetenzen zum Erlass von Vollzugsverordnungen legitimiert und kann eine im Gesetz oder in der Verordnung angelegte Regelung weiter präzisieren (E. 2.6.8 ff.).
Der Entscheid über die Erteilung bzw. Nichterteilung der kantonalen Feuerschutzbewilligung durch die Gebäudeversicherung (Direktion "Prävention Brandschutz") ist nicht beim Departement für Justiz und Sicherheit, sondern bei der Rekurskommission für die Gebäudeversicherung anfechtbar (E. 3).

Die Beschwerdeführerin ersuchte am 14. August 2023 die Gebäudeversicherung Thurgau (Verfahrensbeteiligte) um Erteilung einer kantonalen Feuerschutzbewilligung für die Installation einer neuen Heizungsanlage. Mit Verfügung vom 13. September 2023 verweigerte die kantonale Gebäudeversicherung Thurgau die Bewilligung. Die Beschwerde¬führerin focht den Entscheid gleichzeitig beim Departement für Justiz und Sicherheit (Vorinstanz) sowie bei der Rekurskommission für die Gebäudeversicherung an. Nach einem informellen Meinungsaustausch erklärte sich das Departement für Justiz und Sicherheit (DJS) zuständig, den Rekurs zu beurteilen, und wies diesen mit Entscheid vom 27. November 2023 ab. Anlässlich des folgenden Beschwerdeverfahrens hatte das Verwaltungsgericht namentlich zu beurteilen, ob eine kommunale oder kantonale Feuerschutzbewilligung benötigt wird und welches die zuständige Rekursinstanz ist. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde - soweit auf diese eingetreten wird - in dem Sinne gut, als der angefochtene Rekursentscheid der Vorinstanz aufgehoben und der von der Beschwerdeführerin erhobene Rekurs an die Rekurskommission für die Gebäudeversicherung zur Behandlung überwiesen wird.

Aus den Erwägungen:

2.6
2.6.1 Die Zuständigkeit für die Erteilung der Feuerschutzbewilligung hängt davon ab, ob eine kantonale oder kommunale Bewilligung erforderlich ist (§ 13 und 14 FSG). Nachfolgend ist zu prüfen, ob der Heizkessel einer kantonalen oder kommunalen Bewilligung bedarf.

2.6.2 Eine kantonale Bewilligung ist erforderlich bei Neu-, An-, Um- und Ausbauten sowie Nutzungsänderungen von Gebäuden, Anlagen oder Veranstaltungen mit besonderer Gefährdung oder mit beträchtlichem Schadenrisiko (§ 13 Abs. 1 FSG). Dem Wortlaut des Gesetzes lässt sich nicht eindeutig entnehmen, ob das Erfordernis der kantonalen Bewilligung nur bei Neu-, An-, Um- und Ausbauten von Gebäuden, Anlagen oder Teilen davon (§ 12 Abs. 1 Ziff. 1 FSG) oder auch bei Neu-, An-, Um- und Ausbauten von relevanten haustechnischen Anlagen und technischen Brandschutzeinrichtungen (§ 12 Abs. 1 Ziff. 2 FSG) besteht. Aus Sinn und Zweck des Gesetzes ergibt sich indessen, dass eine kantonale Bewilligung immer dann erforderlich ist, wenn es um den vorbeugenden Brandschutz bei Gebäuden, Anlagen und Veranstaltungen geht, von denen im Brandfall ein beträchtliches Schadenrisiko ausgeht (vgl. § 2 Abs. 1 Ziff. 1 FSG). Ein beträchtliches Schadenrisiko kann auch beim Neu-, Aus- und Umbau von relevanten haustechnischen Anlagen oder technischen Brandschutzeinrichtung entstehen. Entsprechend bedarf der Einbau des Heizkessels einer kantonalen Bewilligung, wenn im Brandfall eine besondere Gefährdung oder ein beträchtliches Schadenrisiko besteht. Andernfalls genügt eine kommunale Bewilligung (vgl. 14 Abs. 1 FSG).

2.6.3 Der Gesetzgeber hat es dem Regierungsrat überlassen, die Erteilung der kantonalen Bewilligung im Einzelnen zu regeln (§ 13 Abs. 2 FSG). Die Delegation rechtsetzender Befugnisse an die Exekutive ist zulässig, wenn sie (1) durch das kantonale Recht nicht ausgeschlossen ist, (2) die Delegationsnorm in einem formellen Gesetz enthalten ist, (3) die Delegation sich auf ein bestimmtes Sachgebiet beschränkt und (4) die Grundzüge der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen, im Gesetz selbst enthalten sind (vgl. BGE 128 I 327 E. 4.1). Was und wie detailliert etwas im formellen Gesetz geregelt sein muss, lässt sich nicht pauschal sagen. Es kommt auf die Umstände des Einzelfalls an. Zu berücksichtigen sind insbesondere die Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, die Komplexität und Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, die Normadressaten und die Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte (vgl. BGE 138 I 378 E. 7.2).

2.6.4 Im Kanton Thurgau ist die Delegation rechtsetzender Befugnisse an die Exekutive nicht ausgeschlossen und im Bereich des Feuerschutzes durch ein formelles Gesetz explizit vorgesehen. Die Delegation beschränkt sich auf ein bestimmtes Sachgebiet, nämlich die nähere Ausgestaltung der Erteilung der Feuerschutzbewilligung (§ 13 Abs. 2 FSG). Im formellen Gesetz ist in den Grundzügen geregelt, dass eine kantonale Bewilligung namentlich bei Neu-, An-, Um- und Ausbaten sowie Nutzungsänderungen von Gebäuden und Anlagen erforderlich ist, wenn im Brandfall eine besondere Gefährdung oder ein beträchtliches Schadenrisiko besteht (§ 13 Abs. 1 FSG). In Anbetracht dessen ist die Delegation zur näheren Regelung der Erteilung der Bewilligung an den Regierungsrat, namentlich zur Konkretisierung, wann eine besondere Gefährdung oder ein beträchtliches Schadenrisiko besteht, zulässig.

2.6.5 Der Regierungsrat hat von seiner Delegationskompetenz Gebrauch gemacht und festgehalten, dass als Gebäude und Anlage mit besonderer Gefährdung oder beträchlichem Schadenrisiko im Sinne von § 13 FSG namentlich holzverarbeitende Gewerbe gelten (§ 4 Abs. 1 Ziff. 9 FSV). Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Schreinerei und damit um ein holzverarbeitendes Gewerbe im vorerwähnten Sinn.

2.6.6 Die Verfahrensbeteiligte hat in Ziff. 3.12 lit. f der Planungshilfe Nr. 1, Zuständigkeitsregelung Gemeinden - Kantone (nachfolgend Planungshilfe Nr. 1) präzisiert, unter welchen Voraussetzungen ein holzverarbeitendes Gewerbe eine kantonale Bewilligung benötigt. Fraglich ist, ob sie dazu berechtigt war.

2.6.7 Der Vollzug der kantonalen Gesetze obliegt grundsätzlich dem Regierungsrat (§ 43 Abs. 1 KV). Im Bereich des Feuerschutzes hat der Gesetzgeber den Vollzug an das zuständige Departement delegiert (§ 6 Abs. 1 FSG). Zuständig ist das DJS. Das ergibt sich daraus, dass das Feuerschutzamt zum DJS gehört (Anhang 2 des GRR). Der Regierungsrat hat die Vollzugsaufgaben des Departements an die Gebäudeversicherung weiterdelegiert (§ 1 Abs. 2 FSV). Die Subdelegation von Vollzugsaufgaben ist zulässig, sofern das Gesetz die Zuständigkeit zum Vollzug nicht ausdrücklich regelt (vgl. § 48 KV). Vorliegend hat der Gesetzgeber das Departement mit dem Vollzug betraut (§ 6 Abs. 1 FSG). Es ist indessen nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Subdelegation verbieten wollte. Vielmehr erscheint es sachgerecht, dass der Vollzug einer Fachbehörde - wie dem Feuerschutzamt - übertragen wird. Das Feuerschutzamt ist seit dem 1. Januar 1995 an die kantonale Gebäudeversicherung angegliedert (§ 6 Abs. 2 FSG, Botschaft des Regierungsrats des Kantons Thurgau an den Grossen Rat vom 20. November 2018 [nachfolgend Botschaft FSG], § 6 S. 7). Mit der Angliederung des Feuerschutzamts an die Gebäudeversicherung ist gemeint, dass die Funktion des Feuerschutzamts von der Gebäudeversicherung ausgeübt wird. In diesem Sinne hält die Botschaft zum FSG fest, dass die Intervention (Feuerschutzinspektorat) und die Prävention (baulicher Brandschutz) - neben dem Versicherungswesen - zu einer der drei Kernaufgaben der Gebäudeversicherung gehören (Botschaft FSG, § 6 S. 7). Die Gebäudeversicherung und das Feuerschutzamt stellen mit anderen Worten eine personelle, finanzielle und organisatorische Einheit dar. Dass die Gebäudeversicherung für das Feuerschutzamt bzw. die "Abteilung" Feuerschutz eine eigene Rechnung führt (§ 6 Abs. 3 FSG), ändert daran nichts. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Subdelegation der Vollzugskompetenzen vom DJS durch den Regierungsrat an die Gebäudeversicherung nicht zu beanstanden ist.

2.6.8 Die Gebäudeversicherung ist als Vollzugsbehörde zum Erlass von Vollzugsverordnungen legitimiert (vgl. § 43 Abs. 1 KV i.V. mit 48 Abs. 2 KV). Eine Vollzugsverordnung muss dem Gedanken des Gesetzgebers folgen und kann eine Regelung, die in grundsätzlicher Weise im Gesetz enthalten ist, spezifizieren, also aus- und weiterführen. Sie darf das Gesetz aber weder aufheben noch abändern noch dem Bürger neue - nicht bereits im Gesetz enthaltene Pflichten - auferlegen. Die Schaffung neuer Pflichten ist selbst dann unzulässig, wenn die Pflicht an sich mit dem Zweck des Gesetzes im Einklang stände (BGE 136 I 29 E. 3.3; 130 I 140 E. 5.1).

2.6.9 Die Gebäudeversicherung hat in Ziff. 3.12 lit. a der Planungshilfe Nr. 1 ausgeführt, dass bei holzverarbeitenden Gewerben eine besondere Gefährdung und damit eine kantonale Bewilligungspflicht nur besteht, sofern der umbaute Raum mindestens 3'000 m3 umfasst. Zu einer derartigen Präzisierung von § 4 Abs. 1 Ziff. 9 FSV war sie ohne weiteres legitimiert.

2.6.10 Der Versicherungspolice der Beschwerdeführerin lässt sich entnehmen, dass zur Schreinerei ein "Betriebsgebäude / Wohnhaus Werkstatt" an der Strasse B Nr. 15, mit 2'811 m3 sowie ein "Betriebsgebäude / Werkstatt Lager" an der Strasse B Nr. 15a mit 1'066 m3 gehören. Das Gebäude an der Strasse B Nr. 15a soll gemäss der Beschwerdeführerin - entgegen der Bezeichnung in der Police - nur Büros und ein Archiv umfassen. Es stellt sich die Frage, ob die Kubaturen der beiden Gebäude für die Beurteilung des Schwellenwerts von 3'000 m3 zusammenzurechnen sind.

2.6.11 Eine kantonale Bewilligung ist erforderlich, wenn eine besondere Gefährdung oder ein beträchtliches Schadenrisiko besteht (§ 13 Abs. 1 FSG). Gemäss ThurGIS grenzen beide Gebäude unmittelbar aneinander und bilden eine organisatorische Einheit. Bei einem Brand in einem Gebäude wäre auch das andere Gebäude bedroht. Es erscheint daher sachgerecht, die beiden Kubaturen zur Beurteilung des Schadenspotenzials zu addieren. An dieser Beurteilung würde sich selbst dann nichts ändern, wenn das Gebäude an der Strasse B Nr. 15a - wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht - keinen Produktionsbetrieb sondern nur Büros und ein Archiv umfassen würde. Die gegenteilige Auffassung würde zu einer nicht zu rechtfertigenden Schlechterstellung gegenüber Betrieben führen, welche ihre Büros und das Archiv im selben Gebäude untergebracht haben.

2.6.12 Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Kubaturen beider Gebäude zusammenzurechnen sind, weil die Gebäude eine organisatorische Einheit bilden. Weil die Kubatur insgesamt 3'877 m3 und damit mehr als der Schwellenwert von 3'000 m3 beträgt, ist eine kantonale Feuerschutzbewilligung erforderlich.

2.7
2.7.1 Zu prüfen ist weiter, wer für die Erteilung der kantonalen Bewilligung zuständig ist.

2.7.2 Der Gesetzgeber hat die Erteilung der kantonalen Feuerschutzbewilligung an den Regierungsrat delegiert (§ 13 Abs. 2 FSG). Dieser hat wiederum die Gebäudeversicherung mit der Erteilung der kantonalen Bewilligung betraut (§ 6 Abs. 1 FSV).

2.7.3 Fraglich ist, wer innerhalb der Gebäudeversicherung zur Erteilung der Bewilligung zuständig ist. Als Organe der Gebäudeversicherung gelten der Verwaltungsrat, die Direktion und die Kontrollstelle (§ 2 Abs. 1 GebG). Die Aufgaben der Organe sind im GebOrgR geregelt. Der Verwaltungsrat ist namentlich für die Wahl der anderen Organe und die Genehmigung der Jahresrechnung zuständig (§ 1 Abs. 1 GebOrgR). Die Kontrollstelle wiederum prüft die Rechnung und erstattet zuhanden des Verwaltungsrats Bericht (§ 8 Abs. 1 GebOrgR). Sämtliche Aufgaben, die nicht dem Verwaltungsrat oder der Kontrollstelle zugewiesen sind, obliegen der Direktion (§ 7 Abs. 1 GebOrgR). Die Intervention (Feuer¬inspektorat) und die Prävention (baulicher Brandschutz) sind keinem Organ explizit zugewiesen. Folglich entscheidet die Direktion über die Erteilung der kantonalen Feuerschutzbewilligung. Die zuständige Direktion trägt gemäss dem Organigramm der Gebäudeversicherung den Namen "Prävention".

2.7.4 Der erstinstanzliche Entscheid vom 13. September 2023 wurde von der Direktion "Prävention Brandschutz" und damit vom zuständigen Organ der Gebäudeversicherung erlassen. Entsprechend ist die erstinstanzliche Zuständigkeit der Verfahrensbeteiligten gegeben.

3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Rekurskommission für die Gebäudeversicherung zur Beurteilung von Rekursen gegen Entscheide der Gebäudeversicherung zuständig sei (vgl. § 39 Abs. 1 VRG und § 44 Abs. 1 GebG). Die Vorinstanz sei zum Erlass des Rekursentscheids nicht befugt gewesen.

3.2 Die Verfahrensbeteiligte sowie die Vorinstanz wenden ein, dass das Feuerschutzamt zum Sicherheitsbereich des DJS gehöre (Anhang 2 GRR). Dem DJS komme die Aufsicht über den Feuerschutz zu (§ 6 Abs. 1 FSG). Die Vorinstanz sei zur Beurteilung des Rekurses zuständig gewesen.

3.3 Die Vorinstanz leitet ihre Zuständigkeit zur Beurteilung des Rekurses gegen die kantonale Feuerschutzbewilligung aus ihrer Aufsichtsfunktion über das Feuerschutzamt ab (vgl. § 6 Abs. 1 FSG). Sie scheint davon auszugehen, dass die Aufsichtsbehörde automatisch auch Rechtsmittelinstanz ist. Dies ist jedoch nicht der Fall. Entscheide der Departemente können z.B. grundsätzlich beim Verwaltungsgericht angefochten werden (§ 54 Abs. 1 Ziff. 5 VRG). Die Aufsicht über das Departement steht demgegenüber dem Regierungsrat zu (vgl. § 55 Abs. 1 Ziff. 10 VRG). Von der aufsichtsrechtlichen Zuständigkeit darf also nicht ohne weiteres auf die Rechtsmittelzuständigkeit geschlossen werden.

3.4 Zur Beurteilung von Rekursen gegen Entscheide von Organen der Gebäudeversicherung ist die Rekurskommission für die Gebäudeversicherung zuständig (§ 39 Abs. 1 VRG, vgl. auch § 44 Abs. 1 GebG). Als Organ der Gebäudeversicherung gilt auch die Direktion Prävention, welche über die Erteilung der kantonalen Feuerschutzbewilligung befindet (siehe E. 2.7.3). Folglich hätte der Entscheid der Verfahrensbeteiligten bei der Rekurskommission für die Gebäudeversicherung angefochten werden müssen.

3.5 Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Vorinstanz zur Beurteilung des Rekurses nicht zuständig war. Die Beschwerde ist daher in dem Sinne gutzuheissen, als der angefochtene Rekursentscheid der Vorinstanz vom 24. Oktober 2024 aufgehoben und der von der Beschwerdeführerin am 12. Oktober 2023 erhobene Rekurs an die Rekurskommission für die Gebäudeversicherung zur Behandlung überwiesen wird. Im Übrigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten, da aufgrund der Überweisung keine Auseinandersetzung mit den weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin in diesem Verfahren erfolgt.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2024.146/E vom 7. Mai 2025