TVR 2025 Nr. 10

Staatshaftung bei Änderung von Entscheiden im Rechtsmittelverfahren; wesentliche Amtspflichtverletzung und Vorsatz; ausseramtliche Entschädigung an anwaltlich vertretenes Gemeinwesen.

§ 4 Abs. 3 VerantwG, § 80 Abs. 4 VRG

1. Nicht jede Änderung eines Entscheids im Rechtsmittelverfahren kann zu einer Staatshaftung führen. Erweist sich ein Entscheid im Rechtsmittelverfahren als unrichtig bzw. rechtswidrig, genügt dies für einen Haftung des Gemeinwesens nicht. Es bedarf einer wesentlichen Amtspflichtverletzung durch die Behörde (E. 3.2). Vorliegend stellt die blosse Feststellung der Rechtswidrigkeit des Baustopps keine Amtspflichtverletzung dar (E. 3.3). Auch die übrigen Haftungsvoraussetzungen - Vorsatz, Schaden und Kausalzusammenhang - sind nicht gegeben (E. 4 und 5).

2. Stehen sich Kläger und das beklagte Gemeinwesen wie Private gegenüber und ist das Gemeinwesen in seinen finanziellen Interessen betroffen, kann es sich rechtfertigen, von § 80 Abs. 4 VRG abzuweichen und dem anwaltlich vertretenen Gemeinwesen eine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen (E. 7.2).

Die Klägerin war Eigentümerin der Liegenschaft Nr. XY und führte darauf Bauarbeiten aus. Am 6. Januar 2023 verfügte die Politische Gemeinde M (Beklagte) einen ersten Baustopp, der am 15. März 2023 wieder aufgehoben wurde. Am 13. April 2023 wurde ein zweiter Baustopp verfügt. Dagegen erhob die Klägerin am 18. April 2023 Rekurs. Mit Entscheid vom 16. Januar 2024 hob das DBU den Baustopp auf. Dieser sei ungeeignet und unverhältnismässig. Die Klägerin erhob am 14. Januar 2025 beim Verwaltungsgericht Klage gegen die Politische Gemeinde M und beantragte Schadenersatz. Das Verwaltungsgericht weist die Klage ab, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden abgeschrieben wird.

Aus den Erwägungen:

2.
2.1 Die Haftung aus widerrechtlicher Tätigkeit ist in § 4 VerantwG geregelt. Danach haftet der Staat für den Schaden, den eine mit öffentlichen Aufgaben betraute Person in Ausübung amtlicher Verrichtungen einem Dritten dadurch zufügt, dass sie dessen Rechte verletzt (Abs. 1). Wird eine Verfügung, ein Entscheid oder ein Urteil im Rechtsmittel- oder im Aufsichtsverfahren geändert, haftet der Staat nur bei Vorsatz einer unteren Instanz (Abs. 3). Wer im Sinne von § 4 Abs. 1 VerantwG in seinen persönlichen Verhältnissen verletzt wird, hat laut § 6 VerantwG bei Verschulden der fehlbaren Person dem Staat gegenüber Anspruch auf Schadenersatz und, wo die besondere Schwere der Verletzung und des Verschuldens es rechtfertigt, auf Genugtuung. Die Haftung aus rechtmässiger Tätigkeit regelt § 5 VerantwG. Demnach haftet der Staat für den Schaden, der einem Dritten durch rechtmässige Tätigkeit des Staates entsteht, soweit dies gesetzlich vorgesehen ist (Abs. 1). Wenn jedoch einem einzelnen oder einem beschränkten Kreis von Dritten durch staatliche Eingriffsmassnahmen ein unverhältnismässig schwerer Schaden zugefügt wird, ist der Staat nach Billigkeit zum Ersatz verpflichtet. Diese Verpflichtung entfällt teilweise oder ganz, wenn der Geschädigte die staatliche Eingriffsmassnahme oder die Entstehung oder Verschlimmerung des Schadens verursacht hat (Abs. 2). Soweit dieser Abschnitt keine eigene Regelung trifft, sind die Bestimmungen des OR anwendbar (§ 13 VerantwG).

2.2 Unbestritten ist, dass die Mitarbeiter und Behördenmitglieder der Beklagten Personen darstellen, für deren Verhalten der Staat grundsätzlich haftbar gemacht werden kann und sie beim Erlass des vorliegend interessierenden Baustopps vom 13. April 2023 in Ausübung amtlicher Verrichtung gehandelt haben. Das VerantwG ist daher vorliegend auf sie anwendbar.

3.
3.1 Zu prüfen sind die Voraussetzungen gemäss § 4 VerantwG. Es muss eine widerrechtliche Handlung, ein Schaden sowie ein Kausalzusammenhang zwischen diesen beiden Elementen nachgewiesen sein (vgl. BGE 150 II 225 E. 4.1 und BGE 139 IV 137 E. 4.1).

3.2
3.2.1 Mit der Aufhebung oder Änderung eines Entscheides im Rechtsmittelverfahren steht dessen Rechtswidrigkeit fest. Allerdings kann nicht jede Änderung eines Entscheids im Rechtsmittelverfahren zu einer Staatshaftung führen. Vielmehr ist der Begriff der Rechtswidrigkeit des Verhaltens der Behördenmitglieder oder Beamten, welche den Entscheid getroffen haben, enger als derjenige der Rechtswidrigkeit des Entscheides selbst (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N. 2122 ff.). Wenn die geltend gemachte widerrechtliche Handlung in einem Rechtsakt (z. B. einer Verfügung oder einem Urteil) besteht, kann nur die Verletzung einer wesentlichen Amtspflicht durch die Behörde eine Haftung des Bundes auslösen. Der Erlass einer Verfügung, die sich später als unrichtig, rechtswidrig oder gar willkürlich erweist, genügt nicht. Die Haftung des Gemeinwesens für die Rechtswidrigkeit einer Verfügung ist nur unter restriktiven Bedingungen zulässig. Eine wesentliche Amtspflichtverletzung liegt nur bei einer unentschuldbaren Fehlleistung vor, die einem pflichtbewussten Behördenmitglied oder Beamten nicht unterlaufen wäre (Urteil des Bundesgerichts 2E_3/2022 vom 18. November 2024 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen). Nur die Amtspflichten sollen vor Schädigungen durch fehlerhafte Rechtsakte schützen, nicht schon die Normen des materiellen Rechts selbst, die von der Amtsperson anzuwenden sind (Urteil des Bundesgerichts 2E_2/2019 vom 18. Dezember 2019 E. 5.1; TVR 2023 Nr. 11 E. 3.4 mit Hinweisen).

3.2.2 Die Voraussetzung der Widerrechtlichkeit verlangt ferner grundsätzlich entweder die Verletzung eines absolut geschützten Rechtsgutes (Leib, Leben, Freiheit, Persönlichkeit, Eigentum) oder bei reinen Vermögensschäden die Verletzung einer Schutznorm (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 2114). Zum Nachweis der Widerrechtlichkeit muss demnach dargelegt werden können, dass dem Gemeinwesen erstens eine besonders schwere Amtspflichtverletzung vorzuwerfen ist und zweitens dadurch entweder ein absolut geschütztes Rechtsgut oder - bei einem reinen Vermögensschaden - eine Norm zum Schutz des Vermögens verletzt wurde (Urteil des Bundesgericht 2E_3/2022 vom 18. November 2024 E. 4.5).

3.3
3.3.1 Vorliegend wurde der Baustopp vom 13. April 2023 vom DBU mit Entscheid vom 16. Januar 2024 aufgehoben. Dieser Entscheid ist in Rechtskraft erwachsen. Die Anordnung eines Baustopps gemäss § 115 Abs. 1 PBG muss verhältnismässig sein (TVR 2023 Nr. 18 E. 4.5 e contrario). Einer Verhältnismässigkeitsprüfung wohnt immer eine Ermessensausübung inne. Das DBU hat erwogen, dass der Baustopp als präventive Massnahme ungeeignet gewesen sei, da die unbestrittenermassen planwidrigen Bauarbeiten (zwei Treppenstufen aus Beton am Fuss der westlichen Treppe, Gestaltung des Laubengangs ohne östliche Treppe, elektrische Fensterstoren bzw. Verkabelung in den Fensterrahmen, abweichende Raumeinteilung im Obergeschoss) zum Zeitpunkt des Erlasses des Baustopps bereits fertig erstellt gewesen seien und mit Bezug auf die noch auszuführenden Arbeiten keine weitere Gefahr von Abweichungen ersichtlich oder glaubhaft gemacht worden sei. Das DBU bezeichnete den Baustopp daher als ungeeignet und unverhältnismässig, wobei ausdrücklich auch festgehalten wurde, dass über die Frage, ob die erwähnten, bereits erstellten Teile des Bauprojekts den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entsprechen bzw. ob Wiederherstellungsmassnahmen anzuordnen sein würden, im parallel hängigen Rekursverfahren betreffend nachträgliche Projektänderung zu befinden sei. Dieses Rekursverfahren ist derzeit offenbar sistiert.

3.3.2 Aufgrund der Erfahrungen der Beklagten mit der Klägerin im Zusammenhang mit bereits früher erfolgten Planabweichungen und dadurch erforderlichen Baustopps hatte diese offenbar (berechtige) Zweifel an einem reibungslosen Bauablauf bzw. Zweifel an der Einhaltung der Baubewilligung bzw. der öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Zu berücksichtigen gilt es auch, dass ein Baustopp, wenn er seine Wirkung nicht verfehlen soll, nur aufgrund einer summarischen Prüfung vorgenommen wird bzw. vorgenommen werden muss. Ein Baustopp stellt eine vorsorgliche Massnahme dar, die spezialgesetzlich im PBG normiert ist (Urteil des Bundesgerichts 1C_118/2020 vom 17. März 2021 E. 1.2; TVR 2023 Nr. 6 E. 4.3.3). Bei einer vorsorglichen Massnahme ist nur eine beschränkte Sachverhaltsabklärung möglich. Es hat eine prima vista Beurteilung stattzufinden. Zu berücksichtigen gilt es ferner, dass mit der Rekurserhebung vom 18. April 2023 der Beklagten die Verfahrensherrschaft grundsätzlich entzogen war. Sie ist auch nicht verantwortlich dafür, dass der Rekursentscheid erst am 16. Januar 2024 erging, obwohl das Verwaltungsgericht bereits am 6. September 2023 im Entscheid VG.2023.65/E betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses vom 18. April 2023 darauf hingewiesen hatte, dass zügig über den Rekurs zu befinden sei. Eine haftungsbegründende Amtspflichtverletzung ist aufgrund des Verhaltens der Funktionäre der Beklagten in keiner Weise erkennbar, auch wenn der Erlass des Baustopps vom 13. April 2023 aufgrund einer Beurteilung durch die Rekursinstanz als unverhältnismässig qualifiziert wurde. Wie dargelegt, stellt die blosse Feststellung der Rechtswidrigkeit des Baustopps noch keine Amtspflichtverletzung dar (vorstehend E. 3.2). Ebenso berücksichtigt werden kann, dass die Rekursinstanz davon absah, der Klägerin eine Parteientschädigung zuzusprechen, woraus zu schliessen ist, dass keine wesentlichen Verfahrensvorschriften durch die Beklagte verletzt wurden (vgl. TVR 2000 Nr. 14).

3.3.3 Nachdem keine Amtsplicht verletzt wurde, kann insbesondere auch offenbleiben, ob das VerantwG überhaupt eine Schutznorm für das Vermögen des Klägers darstellt.

4.
4.1 Wird eine Verfügung im Rechtsmittelverfahren geändert, haftet der Staat nur bei Vorsatz der unteren Instanz (§ 4 Abs. 3 VerantwG). Als Form des Verschuldens kommt daher im Staatshaftungsrecht nur Vorsatz in Frage. Vorsatz liegt vor, wenn die handelnde Person eine Schädigung herbeiführen will (Kessler, in: Basler Kommentar, Obligationenrecht I, 7. Aufl. 2019, Art. 41 N. 45). Der Vorsatz muss sich daher auf die Schädigung beziehen, was die klagende Partei zu beweisen hat.

4.2 Dass der Baustopp vom 13. April 2023 mutwillig und ohne sorgfältige Vorabklärung verhängt worden sein soll, ist nicht nachvollziehbar. Wie erwähnt, beruht ein Baustopp regelmässig auf einer bloss summarischen Prüfung, wenn er denn seine Wirkung nicht verfehlen soll. Detailabklärungen sind nicht erforderlich, zumal ein Baustopp gegebenenfalls auch wieder zeitnah aufgehoben werden kann bzw. muss, wenn die entsprechenden Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind. Es ist auch nicht nachvollziehbar, inwiefern den Funktionären der Beklagten in irgendeiner Form eine Schädigungsabsicht oder ein entsprechender Vorsatz vorgeworfen werden können sollte. Ebenso gilt es nochmals daran zu erinnern, dass die Verfahrensherrschaft mit der Rekurserhebung vom 18. April 2023 der Beklagten entzogen war, auch wenn eine Wiedererwägung pendente lite grundsätzlich möglich gewesen wäre bzw. am 20. Dezember 2023 denn auch teilweise erfolgt ist. Aufgrund der Erfahrungen der Beklagten mit der Klägerin ist auch nachvollziehbar, dass ein Baustopp verfügt wurde, nachdem wiederholt Bauarbeiten ausgeführt wurden, welche nicht auf einer rechtskräftigen Baubewilligung beruhten. Der Baustopp ist auch keine "Rache- oder Strafaktion" für das Verhalten der Klägerin. Jedenfalls sind hierfür keine Anhaltspunkte ersichtlich. Auch die Haftungsvoraussetzung des Vorsatzes ist damit vorliegend nicht erfüllt.

5.
5.1 Weitere Voraussetzung für eine Staatshaftung sind ein Schaden sowie der natürliche und adäquate Kausalzusammenhang zwischen widerrechtlichem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden.

5.2 Mit Bezug auf den entgangenen Mietertrag gilt es vorab festzuhalten, dass der bloss entgangene Umsatz nicht mit entgangenem Gewinn im Sinne des Schadenersatzrechts gemäss Art. 41 ff. OR gleichzusetzen ist, wobei die erwähnten Bestimmungen vorliegend subsidiär zur Anwendung gelangen. Überdies ist es Sache der Klägerin, den Schaden strikt nachzuweisen, nachdem vorliegend (entsprechend dem Eventualantrag der Klägerin) die Voraussetzungen für eine Schadenschätzung nach Art. 42 Abs. 2 OR nicht erfüllt sind. Es wäre Sache der Klägerin, den entgangenen Gewinn im Detail zu substantiieren und zu belegen. Zunächst ist nicht nachvollziehbar, weshalb für neun Monate ein entsprechend entgangener Gewinn geltend gemacht wird, zumal der Beklagten aufgrund der Rekurserhebung die Verfahrensherrschaft entzogen war und im Übrigen nicht bewiesen ist, ab wann tatsächlich die Liegenschaft allenfalls hätte vermietet werden können, nachdem neben den Arbeiten, welche am 13. April 2023 zum Baustopp führten, auch weitere Arbeiten im Innenbereich anstanden bzw. beendet werden mussten. Zudem war bzw. ist diesbezüglich auch noch ein weiteres Rekursverfahren hängig. Damit ist insbesondere nicht erstellt, dass die Liegenschaft ab Juni 2023 tatsächlich hätte vermietet werden können. Dazu kommt, dass wenig glaubwürdig und nicht belegt ist, dass die Liegenschaft tatsächlich vermietet werden sollte bzw. auf diesen Termin hin tatsächlich für monatlich Fr. 4'500.-- hätte vermietet werden können. Dagegen spricht der Umstand, dass die Liegenschaft zwischenzeitlich verkauft wurde. Es entspricht offenbar einem Geschäft der Klägerin, alte Liegenschaften aufzukaufen, zu sanieren und anschliessend zu verkaufen. Dass sie in grossem Stil entsprechende Liegenschaften saniert und dann vermietet, wurde nicht behauptet. Tatsächlich richtet sich der Baubeschrieb an einen möglichen Eigentümer, auch wenn es sich dabei nur um ein Indiz handelt. Ins Gewicht fällt dagegen vielmehr, dass kein Mietvertrag ins Recht gelegt wurde. Hätte tatsächlich eine Vermietung ab Juni 2023 erfolgen sollen, so wäre davon auszugehen, dass im April 2023 bereits ein entsprechender Mietvertrag bestanden hätte. Die Klägerin hat sich diesbezüglich überdies auch in Widersprüche verstrickt, nachdem sie in der Klageschrift ausführte, es hätten solvente Mieter zur Verfügung gestanden, während sie in der Replik dann ausführte bzw. einräumte, gar nicht nach Mietern gesucht zu haben. Schliesslich ist auch die Höhe des geltend gemachten Mietzinses in keiner Weise nachvollziehbar. Eine entsprechende Bestätigung vom 4. Mai 2025 wurde offensichtlich erst im vorliegenden Klageverfahren (zu Prozesszwecken) erstellt, zumal diese keine nachvollziehbare Berechnung enthält. Es ist somit weder die Höhe eines angeblichen Schadens noch ein Schaden selbst im Zusammenhang mit angeblich entgangenem Mietertrag erstellt.

5.3 Mit Bezug auf die geltend gemachten Anwaltskosten gilt es vorab festzuhalten, dass Anwaltskosten, welche nicht den vorliegend interessierenden Baustopp vom 13. April 2023 betreffen, zum Vornherein nicht als Schaden bzw. Schadenersatz geltend gemacht werden können. Dazu kommt, dass in Rechtsmittelverfahren angefallene Kosten in den entsprechenden Verfahren hätten geltend gemacht werden müssen. Konkret hätte der Rekursentscheid vom 16. Januar 2024 angefochten werden müssen, falls die Klägerin Parteikosten für die entsprechenden Verfahren hätte durchsetzen wollen. Dies hat sie allerdings nicht getan. Die Anwaltskosten können somit nicht auf dem Weg des Staatshaftungsverfahrens geltend gemacht werden. Auch diese Schadensposition ist nicht ausgewiesen bzw. nicht zu vergüten.

5.4 Mit Bezug auf die geltend gemachten Kosten für den Gärtner bzw. die Gartenpflege kann auf die vorstehenden Ausführungen zum angeblich entgangenen Mietertrag verwiesen werden. Nachdem eine angebliche Vermietung der Liegenschaft nicht erstellt ist, kann auch nicht belegt werden, dass die entsprechenden Gärtnerkosten einem potenziellen Mieter hätten auferlegt bzw. weiterverrechnet werden können.

5.5 Mit Bezug auf den geltend gemachten eigenen Aufwand gilt es festzuhalten, dass keine Grundlage für den Ersatz desselben besteht. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang der geltend gemachte Ansatz nicht nachvollziehbar. Die Klägerin hat einen Rechtsvertreter mit der Interessenwahrung beauftragt, weshalb kaum ersatzfähige eigene Aufwendungen entstanden sind bzw. sein dürften. Es ist auch nicht erstellt, dass tatsächlich eine anderweitige Erwerbseinbusse in dem Sinne erfolgt ist, als dass wegen der entsprechenden Aufwendungen keine anderen Arbeiten und Aufgaben hätten erfüllt werden können bzw. dass deswegen weniger Umsatz erzielt werden konnte. Es ist auch nicht nachvollziehbar bzw. belegt, dass die geltend gemachten Stunden nur den Baustopp vom 13. April 2023 betreffen.

6. Zusammenfassend ergibt sich somit, dass keine der Haftungsvoraussetzungen erfüllt sind, weshalb die Klage vollumfänglich abzuweisen ist.

7.
7.1 Im streitigen Verfahren trägt in der Regel der Unterliegende die Kosten (§ 77 VRG). Die Verfahrenskosten sind auf Fr. 4'000.-- festzusetzen (§ 14 Abs. 1 Ziff. 2.3 VGG) und der unterliegenden Klägerin, unter Verrechnung mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe, aufzuerlegen.

7.2 Dem obsiegenden Gemeinwesen wird in der Regel keine ausseramtliche Entschädigung zugesprochen (§ 80 Abs. 4 VRG). Im vorliegenden Verfahren stehen sich der Kläger und die Beklagte jedoch wie Private gegenüber. Die Beklagte ist in ihren finanziellen Interessen betroffen. Es rechtfertigt sich daher, von der erwähnten Regel abzuweichen und der anwaltlich vertretenen Beklagten eine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen (vgl. zur Praxis im ähnlich gelagerten Submissionsverfahren TVR 2002 Nr. 31 E. 3). Die Parteientschädigung bemisst sich nach der Bedeutung und Schwierigkeit der Sache, dem für eine sachgerechte Vertretung notwendigen Zeitaufwand und den Barauslagen. Sie beträgt in der Regel zwischen Fr. 400.-- und Fr. 10'000.-- zzgl. der ausgewiesenen Barauslagen und der Mehrwertsteuer (Verordnung des Verwaltungsgerichts über den Anwaltstarif für Streitigkeiten vor dem Verwaltungsgericht, dem Versicherungsgericht, der Enteignungskommission und den Rekurskommissionen [ATVG, RB 176.61]). Die Beklagte hat keine Kostennote eingereicht. Die Parteientschädigung wird daher nach Ermessen festgesetzt. Insgesamt erscheint eine ausseramtliche Entschädigung von Fr. 3'000.-- (12 Stunden à Fr. 250.--) für eine sachgerechte Vertretung angemessen. Folglich hat die Klägerin die Beklagte mit Fr. 3'000.-- zuzüglich 8,1% Mehrwertsteuer ausseramtlich zu entschädigen.

Entscheid des Verwaltungsgerichts VG.2025.10/E vom 13. August 2025